Законодательство. Изменения необходимы. (часть2)

Учитывая, что подготовка нового охранного законодательства представляет собой длительный процесс, наряду с разработкой новых законов, целесообразно продолжить работу по внесению в действующее охранное законодательство изменений по актуальным вопросам, требующим незамедлительного законодательного разрешения. Такая работа в настоящее время ведется. Об этом, например, свидетельствует недавно принятый ФЗ № 534, в настоящее время подготовлено и направлено в Государственную Думу более десяти законопроектов.

В свою очередь имеется объективная необходимость внесения изменений в следующие федеральные законы:

В указанный Закон предлагается внести изменения, направленные на:

1) приведение норм указанного Закона в соответствие с нормами ВТО, путем исключения из него норм, препятствующих частным охранным организациям оказывать охранные услуги за пределами территории Российской Федерации, а иностранным юридическим лицам – на территории Российской Федерации;

2) исключение отдельных норм и положений, направленных на необоснованное ограничение прав и законных интересов частных охранных организаций, их работников (задержание, использование служебного оружия при защите жизни и здоровья граждан, создание частной охранной организации в форме ООО и др.);

3) исключение норм и положений, не оправдавших себя на практике, существенно затрудняющих осуществление частной охранной деятельности и не способствующих дальнейшему развитию частной охраны.

К их числу относятся нормы и положения, касающиеся:

- ряда требований, предъявляемых к учредителю частной охранной организации;

- запрета для руководителя частной охранной организации совместительства;

- обязанности прилагать к договору на оказание охранных услуг копии заверенных заказчиком документов, подтверждающих его право владения или пользования имуществом, подлежащим охране;

4) установление более четких, основанных на принципах рыночной экономики, критериев для определения перечня объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность;

5) расширение перечня охранных услуг (например, охрана имущества и порядка на территориях муниципальных образований);

6) создание для частной охраны равных с другими субъектами охраны, осуществляющими охранную деятельность на коммерческой основе, конкурентных условий (в части, касающейся объектов охраны; использования служебного оружия, специальных и технических средств; установления ограничений при осуществлении охранной деятельности; осуществления контроля и надзора, возложения обязанностей и т.п.);

7) предоставление частному охраннику равных с другими участниками рынка охранных услуг прав и обязанностей (при охране имущества, жизни и здоровья граждан, применении физической силы, огнестрельного оружия и специальных средств, задержании и т.п.);

8) приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации, трудовым, налоговым законодательством практику привлечения частных охранников к оказанию содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка за рамками выполнения ими трудовой функции;

9) четкое разграничение статуса руководителя частной охранной организации и частного охранника;

10) предоставление частным охранным организациям права на создание филиалов без каких-либо ограничений, то есть в соответствии с нормами гражданского законодательства;

11) сокращение бланкетных и отсылочных норм, замену норм, позволяющих двоякое толкование, противоречащих нормам других отраслей права;

12) предоставление частным охранным организациям права добровольного страхования рисков ответственности.

Федеральный закон «О государственной охране» был принят в 1996 году. За период, истекший с момента его принятия, в правовом регулировании обеспечения национальной безопасности произошли существенные изменения – изменились концептуальные взгляды на систему обеспечения национальной безопасности и приоритеты ее обеспечения, состав сил обеспечивающих национальную безопасность, в том числе отдельные функции ФАПСИ были возложены на ФСО России. Дополнения, внесенные законодателем 8 декабря 2011 г. в Федеральный закон «О государственной охране» отразили лишь отдельные из этих изменений, поэтому указанный Федеральный закон нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Ведомственная охрана давно утратила статус государственной ведомственной охраны и стала одним из субъектов рынка охранных услуг, однако пользуется при этом преимуществами, предоставленными для государственной охраны. По существу она превратилась во вневедомственную охрану, поскольку роль федерального органа исполнительной власти, создавшего ведомственную охрану, сведена к нулю. По замыслу Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана должна была создаваться в виде структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, которому предоставлено право создания ведомственной охраны. Однако большая часть таких федеральных органов исполнительной власти создали вместо этого в нарушение действующего законодательства унитарные предприятия.

Подобная практика создает благоприятные условия для коммерциализации федеральных органов исполнительной власти, переориентации их деятельности на извлечение прибыли, коррумпированности чиновников, финансовых злоупотреблениях. Все это объективно затрудняет осуществление действенного контроля как федеральным органом исполнительной власти, создавшим ведомственную охрану, так и органом внутренних дел.

В связи с этим в ФЗ «О ведомственной охране» требуется внесение существенных изменений, касающихся:

1.​ Исключения права ведомственной охране осуществлять охранную деятельность на коммерческой основе.

1.​ Организационно-правовой формы ведомственной охраны. Она не должна создаваться в форме унитарных предприятий, а должна быть структурным подразделением федерального органа исполнительной власти, имеющего право на создание ведомственной охраны.

Из него следует исключить дискриминационные по отношению к частной охране нормы.

В законе прописано, что субъекты ТЭК выбирают конкретного субъекта охраны (вневедомственную, ведомственную, частную) в зависимости от категории объекта, в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК и наличия права на приобретение и использования гражданского, служебного огнестрельного оружия, боевого ручного стрелкового оружия, а также специальных средств.

Представляется, критерий для этого должен быть другой – собственник. Коль скоро закон возложил обязанность и ответственность за обеспечение безопасности объекта ТЭК, то ему и должно быть предоставлено право в выборе физической охраны объекта.

Исключить несвойственные для полиции функции, а именно:

- осуществлять на коммерческой основе охрану имущества и объектов;

- вторгаться в хозяйственную деятельность частных охранных организаций при осуществлении контроля за частной охранной деятельностью:

- проводить прием квалификационного экзамена у частных охранников.

Нормы налогового законодательства не должны затруднять ведение предпринимательской деятельности в частной охране.

Действующее налоговое право (ст.263 Налогового кодекса Российской Федерации) не предусматривает возможности для субъектов охраны затраты по добровольному страхованию своих рисков, принимать для их целей налогообложения.

Самая рисковая отрасль оказалась без возможности добровольно страховать свою деятельность наравне с другими отраслями.

Отсутствие у частных охранных организаций права страхования ответственности поставило отечественные субъекты охраны после вхождения России в ВТО в неравные условия с зарубежными компаниями.

В настоящее время по данному вопросу подготовлен законопроект и направлен для внесения в Государственную Думу.

Нормы трудового законодательства должны учитывать особенности регулирования труда работников охраны в отдельной главе раздела XII Трудового кодекса РФ.

В данном разделе необходимо учесть нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для работников охраны дополнительные правила.

С момента принятия в 1992 г. Закона «О частной детективной и охранной деятельности» было принято значительное количество нормативных правовых актов в сфере охраны и сыска. Среди них немало таких, которые писались как бы с «чистого листа», то есть без учета действующего законодательства. Поэтому одной из проблем в настоящее время является приведение всего законодательства в сфере охраны и сыска в систему. Эта работа длительная, кропотливая, но необходимая. На важность проведения такой работы в масштабе всего законодательства, принятого за последние двадцать лет, обращали внимание депутаты Государственной Думы и Совета Федерации.

Завершающим этапом формирования охранного законодательства является приведение подзаконных актов в соответствие с федеральными законами.

Необходимость и важность этой работы обусловлены тем, что обилие в охранном законодательстве подзаконных актов, в которых нередко содержатся противоречащие друг другу или не основанные и не соответствующие закону нормы, выхолащивает содержание закона, сводит на нет отдельные его нормы и положения. Все это порою порождает чиновничий произвол, создает благоприятные условия для коррупции.

С этой целью необходимо в первую очередь систематизировать указанные подзаконные акты и лишь после этого проводить работу по приведению в соответствие все подзаконные акты одновременно.

Внесение всех предлагаемых изменений направлено на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего охранную и сыскную деятельность в Российской Федерации в целом, приведение его в логически стройную систему. Их принятие отвечает законным интересам государства, граждан, всех субъектов охранной деятельности.

1.​ Подготовка нового федерального закона

Идея о разработке и принятии отдельного Федерального закона «О частной детективной деятельности» нашла понимание и поддержку депутатов Государственной Думы, сыскного сообщества. Прежде чем приступить к подготовке указанного законопроекта была разработана Концепция Федерального закона «О частной детективной деятельности в Российской Федерации», которая обсуждалась на специальной конференции, организованной сыскным сообществом на площадке Торгово-промышленной палаты, на конференциях общественных объединений детективов, в корпоративной печати и была в основном одобрена. При подготовке Концепции было использовано российское и зарубежное законодательство, судебная и детективная практика, теоретические исследования, проведенные по данной проблематике.

Принципиально важным положением Концепции является обоснование необходимости принятия отдельного федерального закона, регламентирующего частную детективную деятельность. На основе указанной Концепции был подготовлен рабочий вариант такого законопроекта, который в ближайшее время будет опубликован для обсуждения. Основными новеллами законопроекта являются:

- даны основные понятия;

- расширен по сравнению с действующим Законом перечень сыскных услуг;

- частному детективу предоставлены дополнительные права;

- внесены изменения в порядок лицензирования частной детективной деятельности;

- предусмотрен помощник частного детектива;

- определен порядок приобретения и прекращения статуса частного детектива.

2.​ Внесение изменений в действующее законодательство в сфере охраны и сыска.

В связи с тем, что принятие отдельного Федерального закона «О частной детективной деятельности» займет длительное время, одновременно с продолжением работы над законопроектом следует внести в действующее законодательство ряд изменений, которые необходимы уже сейчас для оказания качественных сыскных услуг.

В настоящее время имеется объективная необходимость внесения изменений в следующие нормативные правовые акты:

В соответствии с Законом «О частной детективной и охранной деятельности» частный детектив вправе заключить договор с участниками гражданского и уголовного процесса на сбор сведений по гражданским и уголовным делам. Однако ни в гражданском, ни в уголовном процессуальном законодательстве не предусмотрено право соответствующего участника процесса заключить договор с детективом на сбор таких сведений. Не прописан в указанном законодательстве и порядок использования полученных от детектива материалов, что создает на практике серьезные трудности.

Принятие указанных изменений позволит привести нормы Закона «О частной детективной и охранной деятельности» в соответствие с нормами гражданского и уголовного процессуального права.

1. Внести изменения в часть 2 статьи 3 Закона касающиеся расширения перечня детективных услуг.

Законопроект о внесении в указанную статью в настоящее время подготовлен и направлен в Государственную Думу для внесения.

В целях расширения перечня детективных услуг в нем предлагаются такие новые виды услуг как сбор сведений, а также предметов и документов по гражданским, арбитражным делам, делам об административных правонарушениях, сбор сведений по делам исполнительного производства, сбор сведений, а также предметов и документов для подачи юридическими и физическими лицами заявления или представления иска в правоохранительные органы и (или) в суд, сбор сведений по установлению наступления страхового случая.

В новой редакции указанной статьи частному детективу предлагается предоставить следующие дополнительные права:

запрашивать справки, характеристики и иные документы из органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций;

собирать и представлять документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

совершать действия по закреплению (фиксации) следов события;

привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием детективной услуги;

использовать в случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде.

Принятие данных изменений будет способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере частного сыска, наиболее полному удовлетворению потребностей заказчиков сыскных услуг, позволит законодательно закрепить сложившуюся практику, выйти из «тени» значительному числу граждан, фактически занимающихся детективной деятельностью. 

Кроме того, будут созданы условия для осуществления более эффективного государственного контроля в этой сфере деятельности, приближения российского законодательства в сфере сыска к международному уровню.

Изложенное наглядно свидетельствует о той огромной работе, которую предстоит выполнить для того, чтобы получить законодательство, отвечающее интересам бизнеса, общества и государства. Такая работа под силу только всему охранно-сыскному сообществу.