Доверие и интерфейс

Для успешного проведения политики модернизации критически важно выделение круга экономических субъектов, заинтересованных в модернизации, и поддержание конструктивного диалога с ними. В этом контексте зарубежный опыт (и прежде всего опыт успешных развивающихся стран) показывает, что работающие бизнес-ассоциации, объединяющие в своем составе более активные предприятия, могут выступать в качестве одного из важных инструментов проведения политики модернизации. Во-первых, в условиях несовершенных государственных институтов бизнес-ассоциации могут быть для правительства инструментом обратной связи с бизнесом, источником информации о нарушениях прав собственности и барьерах для предпринимательства. В данном случае ассоциации выступают в качестве института, поддерживающего рынок. Во-вторых, на фоне недостаточно развитых институтов рыночной инфраструктуры бизнес-ассоциации могут собирать и предоставлять органам государственного управления информацию о состоянии конкретных рынков, обеспечивать координацию между фирмами в выработке и поддержании отраслевых стандартов, способствовать выходу на новые рынки (в том числе экспортные), внедрению новых технологий. В этом контексте ассоциации могут рассматриваться как институты, дополняющие рынок.

Одним из факторов, препятствующих экономическому росту в развивающихся странах, традиционно является высокий уровень недоверия фирм друг к другу и к политике правительства. Следствием этого недоверия являются более высокие риски реализации новых бизнес-проектов и меньший уровень инвестиционной активности фирм. Однако даже в условиях глубокого несовершенства рыночных и государственных институтов бизнес-ассоциации могут стать механизмом координации, обеспечивающим взаимопонимание между фирмами и правительством, создающим доверие и стимулирующим экономическое развитие. Это было продемонстрировано в исследованиях на кейсах из Бразилии и Южной Италии.

В какой мере этот опыт может быть применен в России? В какой степени развитие российских предпринимательских объединений соответствует общемировым тенденциям? Каково состояние сектора бизнес-ассоциаций? Ответам на эти вопросы был посвящен проект ГУ-ВШЭ по анализу деятельности бизнес-ассоциаций, реализованный в 2009–2010 годах с использованием материалов 23 углубленных интервью с руководителями объединений предпринимателей в четырех регионах РФ, а также данных опроса 1000 предприятий из восьми отраслей обрабатывающей промышленности. Эти эмпирические данные позволили обобщить тенденции развития сектора бизнес-ассоциаций и на примере обрабатывающей промышленности оценить его масштабы, определить параметры фирм – членов ассоциаций и характер их взаимоотношений с органами власти. Отталкиваясь от результатов этого анализа, обозначим те сферы, в которых бизнес-ассоциации могут выступать в качестве инструмента реализации экономической политики государства, и выделим действия, которые должны предпринимать для этого органы государственного управления и объединения предпринимателей.

Наш анализ показывает, что наряду с головными предпринимательскими объединениями (РСПП, ТПП, «ОПОРА России», «Деловая Россия») в российской экономике в 2000-е годы сложилась группа активных бизнес-ассоциаций второго эшелона.

Проведенные интервью позволяют нарисовать условный портрет ассоциаций такого рода. Как правило, подобные ассоциации являются отраслевыми объединениями и могут охватывать от 40–50 до 100–120 членов, на которых приходится от 20% до 100% отраслевого выпуска. Из общего числа членов лишь четвертая или пятая часть компаний действительно активны в рамках ассоциаций. Такая «общественная» активность обычно вознаграждается через получение их руководителями статуса члена правления, президиума или совета директоров ассоциации.В коллегиальных органах таких ассоциаций типичным является присутствие представителей крупных компаний сектора или отрасли – поскольку решения ассоциации, принятые без учета их мнения, могут восприниматься как недостаточно легитимные, не представляющие в должной степени интересы бизнес-сообщества. Кроме того, обычно крупные фирмы выступали в качестве инициаторов создания ассоциаций. Однако сложившаяся структура управления бизнес-ассоциаций, как правило, является достаточно гибкой и дает возможности для статусного продвижения средних фирм – если их руководители готовы тратить свое время на работу в рамках предпринимательского объединения.

В большинстве случаев ассоциации имеют минимальный аппарат (от 3–5 до 15–20 сотрудников) и функционируют за счет членских взносов, которые обеспечивают 80–100% их основного бюджета. Помимо этого некоторые ассоциации получали доходы от проведения мероприятий (выставки, семинары, конференции) и информационно-издательской деятельности. Размер взносов может существенно варьироваться в зависимости от общего состояния дел в отрасли и влиятельности данной конкретной ассоциации. В опрошенных ассоциациях взносы в основном составляли от 15–25 тыс. руб. до 180–200 тыс. руб. в год. Распространенным явлением были дифференцированные взносы для предприятий разных размеров. С учетом числа членов базовые бюджеты опрошенных отраслевых ассоциаций можно было оценить в интервале от 1–1,5 млн. руб. до 10–12 млн. руб. в год. Сверх этих бюджетов многие ассоциации привлекали от фирм-членов целевое финансирование для реализации конкретных проектов или проведения конкретных мероприятий.

Для большинства ассоциаций типичен коллективный характер принятия наиболее важных решений на заседаниях правления, президентского совета, президиума или иного коллегиального органа, который обычно собирается не реже чем раз в два месяца. Вместе с тем по-прежнему важной остается роль личности первого руководителя. Его авторитет и персональные контакты во многом определяют модель функционирования конкретной ассоциации и ее эффективность.

Среди бизнес-ассоциаций наблюдается усиление конкуренции. Данная тенденция более заметна в тех секторах, которые испытывали внешнее конкурентное давление (прежде всего со стороны глобальных игроков) или же были объектом повышенного внимания со стороны государства.

Эта конкуренция приводила к борьбе за членов, но в отличие от ситуации 1990-х большинство ассоциаций стало ориентироваться на реальную членскую базу, состоящую из предприятий, которые регулярно платят членские взносы. Характерно, что в условиях финансового кризиса многие ассоциации соглашались на отсрочку в уплате взносов, но в целом исключение неплательщиков стало правилом для работающих объединений.

Ключевой функцией таких ассоциаций является лоббирование интересов отрасли в контактах с органами власти. Как отмечалось в одном из интервью, сегодня инициативы отдельного предприятия часто не воспринимаются государством, но при этом рассматриваются предложения ассоциаций, представляющих определенные отраслевые сообщества. Наряду с обеспечением функции лоббирования работающие ассоциации представляют собой площадку для общения собственников и топ-менеджеров и возможной кооперации между предприятиями в рамках отрасли, а также являются носителем общего для отрасли экспертного ресурса. Этот ресурс реализуется через мониторинг и экспертизу нормативных актов, издание отраслевого журнала или поддержание специализированного сайта, подготовку периодических отраслевых обзоров и т.д.

Роль государства в отношениях с бизнес-ассоциациями остается противоречивой. С одной стороны, государство само предпринимает шаги к тому, чтобы интегрировать представителей коллективных интересов бизнеса в процесс согласования решений в сфере экономической политики. Именно на это, на наш взгляд, нацелена система консультативно-совещательных органов, сформированных во второй половине 2000-х годов по инициативе «сверху» при всех федеральных министерствах и ведомствах. Анализ состава общественных и консультативно-экспертных советов экономического профиля, созданных за последнее десятилетие при администрации президента РФ, правительстве, федеральных министерствах и ведомствах, показал, что в 115 из 135 таких советов присутствовали представители бизнеса, в том числе в 96 случаях (71% всех советов) это были представители бизнес-ассоциаций.

С другой стороны, создается ощущение, что при наличии определенной общей политики конкретные действия государства в секторе бизнес-ассоциаций скорее определяются личными мотивами тех или иных представителей государства. Так, по мнению представителей работающих бизнес-ассоциаций, серьезной проблемой является «недобросовестная конкуренция» со стороны «карманных» ассоциаций, созданных или патронируемых чиновниками. Проявлением подобной недобросовестной практики, по мнению ряда респондентов, является назначение действующих чиновников на руководящие должности в ассоциациях-конкурентах, а также широкое присутствие чиновников в коллегиальных органах таких ассоциаций.

В целом представители бизнес-ассоциаций оценивают сложившиеся механизмы взаимоотношений с государственными органами как низкоэффективные. Неэффективность взаимодействия с государством проявляется в том, что ведомства либо игнорируют позицию ассоциаций, либо мнение ассоциаций запрашивается постфактум по ранее принятым неадекватным решениям. В этом случае ассоциации вынуждены заниматься исправлением чужих решений.

Критикуя позицию государства или конкретных чиновников, бизнес-ассоциации одновременно сами стараются найти способы решения проблем и организовать более эффективное взаимодействие с государством. Основой для этого выступает развитие собственных экспертных ресурсов (сбор информации о состоянии отрасли, регулярная экспертиза нормативных актов), наличие которых повышает ценность ассоциации в глазах представителей государства, поиск адекватных людей на стороне госаппарата, заинтересованных в конструктивном диалоге с бизнесом, и большая публичность. В частности, активная работа со СМИ и представление позиции отрасли в медийном пространстве часто способствуют большему признанию ассоциации со стороны государственных органов.

Анализ интервью с руководителями работающих бизнес-ассоциаций позволяет на качественном уровне выделить основные факторы их успеха, которые условно можно разделить на внешние и внутренние.

К числу внешних факторов можно отнести: наличие конкуренции в секторе (между крупными и мелкими, старыми и новыми, российскими и зарубежными игроками); повышенное внимание к сектору со стороны государства (в силу его стратегического характера или его социально-экономической значимости); наличие возможностей поддержки сектора (селективных стимулов) на стороне государства; формальную встроенность ассоциаций в систему принятия решений.

К внутренним факторам успеха бизнес-ассоциаций можно отнести: организацию эффективного взаимодействия с потенциальными контрагентами (включая взаимодействие со своими членами) и способность представлять интересы отрасли. В условиях добровольного членства косвенным индикатором организационной эффективности ассоциаций является широта охвата предприятий в секторе; наличие экспертного ресурса (что предполагает наличие компетентного аппарата, а также возможность по мере необходимости привлекать для проработки конкретных вопросов юристов и других экспертов, работающих в штате предприятий-членов); публичность, открытость для СМИ и общества.

На фоне недостаточной институциональной встроенности ассоциаций в систему принятия решений, которые затрагивают интересы бизнеса и государства, существенным фактором успеха для конкретной ассоциации остается личность ее руководителя, использующего свой авторитет и связи в интересах ассоциации. Такая «персоналистская» модель, обеспечивая условия для развития ассоциаций, одновременно несет в себе серьезные факторы риска, так как со сменой руководителя может радикально измениться круг контактов, доступных для ассоциации, снизиться экспертный потенциал и общее качество деятельности ассоциации.

Для успеха диалога с государством важной также является способность лидеров ассоциаций встать над частными интересами отдельных фирм и учесть интересы контрагентов – в лице представителей государства, других отраслей, общественных организаций. Однако для этого сами бизнес-ассоциации должны обладать определенной степенью автономии по отношению к своим членам, которая возникает лишь тогда, когда бизнес-ассоциации обладают «ресурсом влияния», недоступным для их индивидуальных членов и основывающимся на их признании со стороны государства.

Согласно результатам опросов 2003–2009 годов, в промышленности доля фирм, входящих в бизнес-ассоциации, близка к 40% и имеет некоторую тенденцию к росту. При этом в других отраслях – за исключением финансового сектора и связи – доля фирм – членов ассоциаций, как правило, была ниже: от примерно 10% в торговле до 25–30% на транспорте и в строительстве. По данным опроса, 1000 предприятий обрабатывающей промышленности весной–летом 2009 года – более половины фирм-членов – считали полезным для себя участие в бизнес-ассоциациях. 50% фирм-членов участвовали в отраслевых объединениях, 37% – в региональных ассоциациях, 20% – в ТПП и лишь 14,5% входили в состав трех других головных бизнес-ассоциаций (РСПП, ОПОРА и «Деловая Россия»). При этом примерно каждое четвертое предприятие входило в состав двух и более предпринимательских объединений.

Проведенный на данных 2009 года регрессионный анализ показал, что в бизнес-ассоциациях чаще участвовали более крупные предприятия и фирмы, расположенные в региональных столицах. Мы можем предположить, что именно в такого типа городах достигается оптимальное сочетание концентрации деловой активности и возможностей доступа к властям.

Членство в ассоциациях также оказалось тесно связано с инвестиционной и инновационной активностью фирм. Этот эффект может объясняться тем, что предприятия, расширяющие сферу своей деятельности, чаще сталкиваются с проблемами в бизнес-среде и у них возникает больше стимулов к совместным действиям в целях ее изменения – одним из инструментов чего для них выступают бизнес-ассоциации. С точки зрения экономической политики этот эффект означает, что бизнес-ассоциации объединяют в своем составе более активные предприятия, которые могут быть «агентами модернизации».

Анализ также подтвердил, что бизнес-ассоциации являются элементом системы обменов между государством и бизнесом – правда, в основном на региональном и местном уровнях. Такие обмены проявлялись в том, что члены бизнес-ассоциаций, с одной стороны, активнее помогали региональным и местным властям в социальном развитии региона, а с другой стороны, они чаще получали государственную поддержку. Однако данный эффект был не значим применительно к предоставлению поддержки со стороны федеральных властей.

Наиболее активно в эту систему обменов были вовлечены предприятия, участвующие в отраслевых, а также в общенациональных головных ассоциациях (РСПП, ОПОРА, «Деловая Россия»). Этот факт может объясняться большей переговорной силой этих ассоциаций в отношениях с региональными и местными властями. Вместе с тем выявленные эффекты обменов не касаются фирм – членов торгово-промышленных палат.

В целом полученные результаты дают основание утверждать, что бизнес-ассоциации (особенно отраслевые и головные) сегодня объединяют в своем составе более активные, развивающиеся компании и выступают коллективным представителем их интересов. В силу этого бизнес-ассоциации могут рассматриваться в качестве интерфейса взаимодействия между властью и бизнесом и возможного инструмента содействия процессам модернизации. Наши данные показывают, что этот потенциал бизнес-ассоциаций стал использоваться на региональном уровне (в рамках сложившейся системы обменов), однако этого пока не происходит на уровне федерального правительства.

Проведенный анализ показывает, что для государства бизнес-ассоциации являются важным интерфейсом взаимодействия с бизнесом. Это касается как общих вопросов защиты прав собственности и улучшения делового климата, так и состояния конкретных отраслей экономики. Позитивные эффекты взаимодействия с бизнес-ассоциациями для государства выражаются в доступе к оперативной информации о тенденциях развития рынка, его ключевых участниках, а также в апробации готовящихся решений и заблаговременном прояснении реакции бизнеса на них. В этом контексте в интересах государства – содействовать расширению членской базы работающих бизнес-ассоциаций, чтобы они полнее представляли свои секторы и отрасли. Иными словами, целесообразны признание и поддержка активных бизнес-ассоциаций со стороны государства.

Такой подход автоматически порождает вопрос о том, как отделить работающие ассоциации от тех организаций, которые специально создаются для получения статуса и льгот. Проведенные интервью позволяют выделить ряд признаков работающих ассоциаций. В их числе: производство коллективных благ, доступных для общего пользования (отраслевой журнал, специализированный сайт, обзоры по итогам исследований); «организационная зрелость», выражающаяся в наличии развитой внутренней структуры, включая специализированные звенья, отвечающие за каждое из основных направлений деятельности; участие в экспертизе законодательства и нормативных актов; реализация программ подготовки кадров и повышения квалификации, семинаров по обмену опытом, внедрению новых технологий; инициативная или во взаимодействии с госорганами разработка планов (программ, стратегий) развития отраслей на среднесрочный период.

Все эти услуги или продукты являются потенциально публичными, их качество можно оценить – в том числе с участием независимых экспертов. Поэтому дополнительным критерием работающей ассоциации также может быть открытость ассоциации, ее готовность к диалогу со всеми заинтересованными контрагентами. В качестве конкретных индикаторов здесь можно использовать активность ассоциации в публичном пространстве, признание ее аналитических продуктов в деловых СМИ и экспертном сообществе.

В российской практике последних лет одним из удачных примеров поддержки работающих бизнес-ассоциаций можно считать опыт Министерства сельского хозяйства. Руководство данного министерства пошло на фиксацию в базовом для себя Законе «О развитии сельского хозяйства» права аграрных союзов на участие в выработке государственной политики в отрасли.

В числе других возможных форм поддержки работающих бизнес-ассоциаций можно выделить: софинансирование на конкурсной основе (по аналогии с грантами для некоммерческих организаций) информационных и аналитических ресурсов, созданных бизнес-ассоциациями; поддержка отраслевых инициатив (выставки, конкурсы, программы подготовки и переподготовки кадров, центры трансфера технологий); согласование планов (стратегий) развития отраслей, разработанных в рамках бизнес-ассоциаций, и соответствующих государственных программ, реализуемых профильными ведомствами или региональными администрациями.

В отдельных случаях государство может использовать иные специальные селективные стимулы – например, такие, как передача соответствующим ассоциациям прав на определение статуса отечественного производителя. Элементом признания конкретных активно работающих ассоциаций является приглашение их представителей в состав консультативных и экспертных структур при органах власти, а также регулярное участие чиновников профильных ведомств в мероприятиях, проводимых ассоциациями. Последнее важно в том числе для получения обратной связи от бизнеса.

Личностный фактор в отношениях с бизнес-ассоциациями продолжает играть большую роль и на стороне государственного аппарата. Наши интервью показывали, что эффективность деятельности бизнес-ассоциаций во многом определяется наличием у них адекватного и готового к диалогу партнера на стороне государства.

При выстраивании условий для такого диалога важно сознавать, что для представителей ведомств взаимодействие с ассоциациями означает дополнительные издержки (связанные с затратами времени), а также вероятность столкнуться с дополнительной критикой – поскольку в рамках такого институциализированного взаимодействия бизнес получает больше информации о текущих действиях и планах регулятора. Однако на более длинном горизонте эти издержки оказываются вполне оправданными и компенсируются за счет повышения информированности о ситуации в конкретных секторах и отраслях, большего уровня взаимопонимания между бизнесом и профильными ведомствами, который уменьшает риски и неопределенность, создает предпосылки для успешного развития сектора и снижает объем претензий к государству. В силу этого одной из предпосылок для развития конструктивного диалога между государством и бизнесом является наличие на стороне государства достаточного числа чиновников, ориентированных на долгосрочную карьеру и заинтересованных в силу этого в развитии деловой активности в своих зонах ответственности.

Мы попытались обозначить те шаги, которые целесообразны для государства с точки зрения реализации общественных интересов. Вместе с тем есть действия, которые государству не следует предпринимать. Во-первых, государству не следует вводить обязательное членство в бизнес-ассоциациях. По мнению представителей работающих ассоциаций, обязательное членство привело бы к выхолащиванию их деятельности и повысило бы риски бюрократического захвата ассоциаций чиновниками. Во-вторых, не нужно вводить чиновников в органы управления бизнес-ассоциациями – как показывают интервью, даже при лучших намерениях такое сращивание с властью провоцирует бизнес к недобросовестным практикам.

В свою очередь, самим бизнес-ассоциациям также необходим ряд шагов для превращения их в признанный элемент системы взаимодействия между государством и бизнесом, а также между бизнесом и обществом. В числе таких шагов можно выделить: более активную работу с предприятиями-членами, учет их интересов и потребностей – в сочетании с инициативой со стороны ассоциаций по предложению новых услуг, аналитических продуктов, совместных проектов; более высокий уровень кооперации с другими бизнес-ассоциациями – как головными, так и представляющими смежные отрасли; учет общественных интересов, большую прозрачность бизнес-ассоциаций для общества.

Мы полагаем, что реализация названных выше мер будет способствовать установлению большего взаимопонимания и доверия между государством и бизнесом – что, в свою очередь, будет снижать риски и неопределенность и стимулировать деловую активность. Тем самым названные меры позволят более эффективно использовать потенциал российских бизнес-ассоциаций в процессах модернизации экономики и общества. Стабильное и конструктивное сотрудничество между ассоциациями бизнеса и государством может стать одним из новых конкурентных преимуществ российской экономики.