.jpg)
Обсуждение проекта ФЗ "О частной военно-охранной деятельности"
03/02/2016 Обсуждение проекта ФЗ "О частной военно-охранной деятельности" Обсуждение проекта ФЗ "О частной военно-охранной деятельности"
От редакции: Уважаемые коллеги! 28 января 2016 г. в Государственной Думе состоялся Круглый стол. Тема обсуждения: проект Федерального закона "О частной военно-охранной деятельности". Предлагаем Вашему вниманию выступление эксперта думского комитета по безопасности, одного из разработчиков проекта ФЗ "О ЧВОД", профессора В.И. Шестакова.
«Идеология и основные положения проекта Федерального закона « О частной военно-охранной деятельности»
Предметом сегодняшнего обсуждения является проект Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности», разработанный специалистами Института проблем безопасности и устойчивого развития» и внесенный депутатом Государственной Думы Носовко Г.С.
Цель обсуждения законопроекта – получить квалифицированную экспертную оценку по концептуальным и иным его положениям, обобщить высказанные замечания и предложения и учесть их при дальнейшей работе над законопроектом.
Как одному из разработчиков данного законопроекта мне хотелось бы дать пояснения и разъяснения по ряду его норм и принципиальных положений, что позволит понять их смысл и назначение, исключить отдельные вопросы.
1. Пояснения и разъяснения справочного характера.
Обсуждаемый сегодня законопроект является пятым по счету. Подготовленные ранее законопроекты не были одобрены даже на этапе так называемого «нулевого чтения» вследствие недостатков концептуального характера, ведомственной ориентированности, излишней заурегулированности деятельности ЧВОО, что, по существу, лишало смысла создавать такие организации. Поскольку предложенные ранее законопроекты не подлежали доработке, было принято решение о разработке указанного проекта федерального закона на основе принципиально новых концептуальных подходов. 14 декабря 2015 г. подготовленный законопроект был внесен Носовко Г.С. на рассмотрение в Государственную Думу и согласно регламенту был разослан в соответствующие инстанции для дачи заключений.
Хочу подчеркнуть, что по мнению большинства экспертов объективная необходимость создания в России частных военно-охранных организаций (далее – ЧВОО) не вызывает сомнения. Решение этого вопроса на практике – вопрос времени.
В последние годы данная проблема приобрела такую актуальность, что на нее обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин. Еще в апреле 2012 года он заявил о том, что развитие деятельности таких фирм соответствует национальным интересам России, и поэтому считает целесообразным рассмотреть вопрос о создании в стране частных военных компаний.
Необходимость создания указанных организаций в России наглядно свидетельствует и зарубежный опыт. В настоящее время значительная часть зарубежных государств имеет такие компании. Достаточно сказать, что к настоящему времени более 40 государств, имеющих ЧВК, присоединились к Документу Монтрё, который разработан в рамках так называемой Швейцарской инициативы Правительством Швейцарской Конфедерации в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста и посвящен вопросам использования ЧВК в ситуациях конфликта. Российская Федерация не входит в число стран, присоединившихся к данному Документу, так как ее законодательство не предусматривает указанную деятельность. Более 300 ЧВК присоединились к принятому в 2010 году Международному кодексу поведения частных охранных компаний.
Анализ зарубежного опыта свидетельствует о том, что ЧВК играют всё большую роль в политике, экономике и военной сфере развитых стран мира и, по существу, становятся важным инструментом реализации национальных интересов без прямого участия государства. Эти факты нельзя игнорировать и не принимать во внимание при решении вопроса о создании в России аналогичных организаций.
Следует иметь в виду и то, что де-факто организации, осуществляющие деятельность аналогичную деятельности ЧВК, в России существуют. К числу таких организаций эксперты относят: «Moran Security Group», «РСБ-Групп», МГК «Антитеррор», «Отряд «Тигр» - Top Rent security» и некоторые другие. При этом в регистрационных документах указанные организации вынуждены указывать другие виды деятельности (международная деятельность, деятельность морского транспорта, проведение расследований и обеспечение безопасности, консультирование по вопросам коммерческой деятельности и управления и другие).
Анализ современной международной обстановки, концептуальных нормативных документов в области политики, экономики, национальной безопасности, военной стратегии, международной практики деятельности ЧВОК позволяет сделать вывод о том, что ЧВОО могли бы быть успешно использованы в интересах Российского государства в сфере:
1) внешней политики.
2) экономики.
3) военной.
4) социальной.
2. Обоснование необходимости принятия ФЗ « О частной военно-охранной деятельности» и его идеология.
Для того чтобы ЧВОО появились в России и начали осуществлять частную военно-охранную деятельность необходима правовая основа. Зарубежный опыт, рекомендации ООН и другие международные документы рекомендательного характера позволяет сделать вывод о том, что такой правовой основой может быть федеральный закон, специально регулирующий вопросы создания и осуществления указанной деятельности.
Принятие специального федерального закона, регламентирующего частную военно-охранную деятельность необходимо для того, чтобы:
1) Узаконить новый вид социально-полезной деятельности – частную военно-охранную деятельность.
2) Установить правовую основу для создания и деятельности частных военно-охранных организаций.
3) Законодательно закрепить гарантии законности осуществления частной военно-охранной деятельности и социальной защиты ее участников.
Основная идея законопроекта - частная военно-охранная деятельность представляет собой особый, специфический вид коммерческой деятельности, которая в основном нацелена на реализацию планов российского государства по защите его национальных интересов. Этим определяется и направленность деятельности ЧВОО – приоритет публичных интересов над частными. Эта идея пронизывает весь законопроект и, исходя из этого, следует подходить к оценке его норм и положений и, прежде всего, концепции законопроекта.
Разработке законопроекта предшествовала подготовка Концепции указанного закона, которая представляет собой систему взглядов на создание в Российской Федерации частных военно-охранных организаций и правовое регулирование их деятельности.
Законопроект подготовлен на основе анализа работы зарубежных частных военных компаний, ряда российских организаций фактически осуществляющих такую деятельность, международного права, законодательства стран имеющих частные военные компании, проектов международных конвенций, разрабатываемых под эгидой ООН по вопросам деятельности частных военных компаний, научных исследований, материалов, опубликованных в средствах массовой информации по данной проблематике. Кроме того, были проведены консультации с ведущими российскими специалистами в этой сфере.
Учитывая приоритет норм международного права над внутренним законодательством, ряд норм и положений законопроекта выглядят не совсем корректно с точки зрения российского законодательства и сложившегося у отдельных лиц, интересующихся проблемами ЧВОО, а также чиновников неверного представления о деятельности ЧВОО. Поэтому и толкование таких норм и положений следует системно – с учетом высказанных пояснений.
3. Актуальные вопросы, высказанные после внесения законопроекта
В ходе разработки законопроекта, встреч со специалистами в данной сфере в адрес его разработчиков поступило ряд вопросов, на основные из которых есть необходимость дать пояснение перед дискуссией, что позволит выступающим внести соответствующие коррективы.
1. Нередко возникает вопрос относительно названия законопроекта.
Ранее подготовленные российские законопроекты по аналогии с зарубежным законодательством обычно назывались: «О частных военно-охранных компаниях», «О государственном регулировании создания и деятельности частных военных компаний». Рассматриваемый сегодня законопроект имеет иное название, а именно: Федеральный закон «О частной военно-охранной деятельности». Замена названия не случайна. Дело в том, что предметом правового регулирования в соответствии с Гражданским кодексом является деятельность, а не сама организация (юридическое лицо). Далее, Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривает создание юридических лиц в форме компаний. Юридические лица согласно ГК РФ классифицируются на коммерческие и некоммерческие организации. Исходя из этого название законопроекта приведено в соответствие с нормами гражданского законодательства.
Такой подход позволил правильно определить предмет правового регулирования закона. Настоящий Федеральный закон регулирует правовые отношения, связанные с возникновением, осуществлением и прекращением частной военно-охранной деятельности, устанавливает систему гарантий ее законности.
2. Принципиально важным является вопрос о том, кто будет лицензировать частную военно-охранную деятельность.
В ранее подготовленных законопроектах лицензирование деятельности частных военных компаний предлагалось осуществлять: соответствующему органу исполнительной власти по обеспечению безопасности; Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами Российской Федерации.
В проекте Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности» предлагается осуществлять лицензирование указанной деятельности следующим государственным органам:
- лицензирование деятельности ЧВОО за пределами территории Российской Федерации осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;
- лицензирование деятельности ЧВОО на территории Российской Федерации в интересах Министерства обороны Российской Федерации – Министерством обороны Российской Федерации.
При необходимости работы со сведениями, составляющими государственную тайну, лицензия выдается ФСБ России.
Обоснование:
Необходимость лицензирования деятельности ЧВОО за пределами территории Российской Федерации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации обусловлена тем, что деятельность ЧВОО является внешнеторговой деятельностью, государственное регулирование которой относится к компетенции указанного Министерства.
Что касается предоставления права на лицензирование частной военно-охранной деятельности Министерством обороны Российской Федерации, то и цели, и характер оказываемых услуг (военно-охранные) говорят сами за себя.
Неприемлемость лицензирования деятельности ЧВОО Федеральной службой безопасности вытекает из целей и задач, на достижение и решение которых создана указанная Служба.
Указанные в законопроекте федеральные органы исполнительной власти законодательством Российской Федерации наделены полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности. В связи с этим наделение их правом лицензирования деятельности ЧВОО не потребует создания в них новых лицензионных органов, а лишь незначительно увеличит объем их работы.
3. Не будут ли ЧВОО конкурентами для частных охранных организаций?
Такие опасения, в особенности со стороны руководителей частных охранных организаций, вполне понятны, поскольку ЧВОО предоставлено право осуществлять военно-охранную деятельность и на территории России. Однако эти опасения не имеют под собой объективной основы по следующим причинам.
1. Частная военно-охранная деятельность и частная охранная деятельность представляют собой самостоятельные виды деятельности. Попутно хочу ответить и на вопрос о том, что частная военно-охранная деятельность не предусмотрена ОКВЭД и другими нормативными актами. Частной охранной и детективной деятельности до принятия Закона «О частной детективной и охранной деятельности» также не было. Был принят указанный закон и указанные виды деятельности появились. Поэтому будет принят Федеральный закон «О частной военно-охранной деятельности» будет и все остальное.
2. Указанные виды деятельности регулируются самостоятельным законодательством.
3. Различен правовой статус субъектов, осуществляющих эти виды деятельности.
4. Различны виды оказываемых услуг, лицензирующие органы, требования к руководителю и работникам, их подготовке, созданию организаций, осуществлению контроля и надзора, использованию оружия.
5. В отличие от частных охранных организаций ЧВОО будут осуществлять свою деятельность в основном за пределами территории России и лишь в интересах Минобороны на ее территории.
4. Возникают вопросы относительно использования ЧВОО оружия.
В законопроекте этот вопрос концептуально решен следующим образом.
На территории Российской Федерации вопрос об использовании ЧВОО оружия решается в соответствии с законодательством Российской Федерации. За ее пределами вопросы приобретения, использования и применения решаются в соответствии межгосударственными соглашениями и законодательством страны оказания военно-охранных услуг.
5. Кто будет заказчиками частных военно-охранных услуг?
Учитывая, что ЧВОО осуществляют деятельность в интересах государства, поэтому заказчиками их услуг могут выступать федеральные органы исполнительной власти, а также зарубежные легитимные международные и государственные органы на основе соглашений с Российской Федерацией.
6. Каковы требования к подготовке персонала ЧВОО.
Работниками ЧВОО могут быть профессионально подготовленные для оказания соответствующих работ и услуг специалисты. При необходимости, доподготовка и переподготовка работников ЧВОО осуществляется на собственной учебной базе, а также на объектах, предоставляемых Министерством обороны Российской Федерации или иными министерствами и ведомствами на договорной основе. Для выполнения требований договоров в государствах территориальной юрисдикции в качестве работников ЧВОО могут использоваться граждане иностранных государств и лица без гражданства.
7. Каковы гарантии законности деятельности ЧВОО?
Документы ООН, анализ международного опыта работы ЧВК свидетельствует о том, что деятельность ЧВОО должна находиться под жестким контролем государства. В этих целях в законопроекте предлагается:
лицензирование частной военно-охранной деятельности;
трехуровневое правовое регулирование их деятельности (в соответствии с международным, российским правом и правом государств территориальной юрисдикции);
установление четкого перечня военно-охранных услуг;
установление жестких требований к учредителю, руководителю и работникам ЧВОО;
установление перечня ограничений осуществления частной военно-охранной деятельности, соответствующих нормам международного права, документам, подготовленным под эгидой ООН в части, касающейся работы ЧВК, российским законодательством;
закрепление принципа приоритета в деятельности ЧВОО публичных интересов над частными.
В заключение хотелось бы отметить, что сейчас проходит первый и важный этап работы над законопроектом – подготовка к первому чтению в Государственной Думе. Даже на этом этапе есть возможность внести в него коррективы, исправить очевидные недостатки. С этой целью проводится и сегодняшнее его обсуждение. Поэтому просим выступающих сконцентрировать свое внимание на концептуальных положениях законопроекта и не заострять внимание на частностях. Их можно обсудить в рабочем порядке.
Следующий этап работы над законопроектом планируется уже в рамках межведомственной рабочей группы, созданной Государственной Думой. Участие в ней присутствующих на сегодняшнем Круглом столе позволит им реализовать высказанные идеи, предложения и замечания, но уже в несколько ином формате.
Комментарии
Добавить комметарий к новости
Все новости
