О правомерности оказания частными охранными организациями охранных услуг на всех объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах

В августе 2015 года РИА "Индустрия безопасности" разместило на сайте Экспертное заключение о правомерности оказания частными охранными организациями услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, подготовленное Независимым научным Фондом "Институт проблем безопасности и устойчивого развития". Рассматриваемые в нем вопросы и высказанная по ним позиция экспертов вызвали значительный интерес, в том числе у пользователей сайта агентства. Участниками дискуссии одобрен основной вывод экспертов о том, что частные охранные организации имеют право на оказание охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Вместе с тем были высказаны и мнения о том, что некоторые выводы, в основном, по поводу реализации данного права, сделанные экспертами на основе толкования соответствующих норм законодательства в сфере частной охранной деятельности и транспорта, недостаточно обоснованы или не вытекают однозначно из их содержания.

Так было высказано несогласие с утверждением экспертов по поводу правомерности оказания частными охранными организациями охранных услуг на всех объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, независимо от того, включены они в Приложение № 1 Постановления Правительства Российской Федерации № 587 или нет. Поддерживая данный вывод и в настоящее время, считаем целесообразным привести дополнительные аргументы в его обоснование.

 

Указанный вывод был сделан экспертами, в том числе и на основе анализа частей 3 и 6 статьи 11 и пункта 7 части 3 статьи 3 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". 

 

Часть 3 стать 3 указанного Закона содержит общую норму, согласно которой частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. На основании данного правового предписания было в свое время принято Постановление Правительства Российской Федерации № 587, в соответствии с которым объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены, объекты инфраструктуры морских портов, предназначенные для обеспечения безопасного морского судоходства, аэропорты и объекты их инфраструктуры не подлежат частной охране. До принятия Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 534-ФЗ указанные ограничения на охрану перечисленных объектов частной охраной не вызывали сомнений, поскольку рассматриваемая норма не предусматривала каких-либо исключений относительно права на охрану таких объектов. Однако ситуация существенно изменилась после внесения изменений названным Федеральным законом в пункт 7 части 3 статьи 3 и дополнения частью 6 статьи 11 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". 

 

Согласно пункта 7 части 3 статьи 3 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" частным охранным организациям было предоставлено право осуществлять охрану объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью 3 статьи 11 настоящего Закона. Из содержания данной охранной услуги следует, что частная охранная организация вправе охранять объекты, в отношении которых установлены указанные требования, но при условии, что эти объекты не включены в перечень объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность. Это означает, что законодатель пошел по пути конкретизации ограничения, установленного частью 3 статьи 3 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", прямо указывая в той или иной норме, распространяется или нет данное ограничение на регулируемые ею правоотношения. 

 

Если обратится к содержанию части 6 статьи 11 указанного Закона, которая предоставляет частным охранным организациям право оказывать охранные услуги в целях защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, то она не содержит ссылки на ограничения, установленные в части 3 статьи 3 Закона. Из этого следует, что частным охранным организациям предоставлено право оказывать охранные услуги на транспорте без указанных ограничений. С точки зрения теории права норма, изложенная в части 3 статьи 3 Закона является общей нормой, а норма, предусмотренная частью 6 статьи 11 – является специальной нормой. Как известно, если имеется общая и частная норма, то применяется специальная норма – в данном случае часть 6 статьи 11 Закона.

 

Было высказано также несогласие с утверждением экспертов о том, что часть 6 статьи 11 Закона сняла ограничения на охрану объектов, установленных пунктами 15, 16 и 18 Приложения 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587. Данное несогласие обосновывалось тем, что не были внесены соответствующие изменения в указанное Постановление Правительства Российской Федерации. Данный вывод был сделан экспертами на основании общих положений теории права. Общеизвестно, что законы обладают по отношению к подзаконным актам высшей юридической силой. В случаях, когда имеются противоречия между нормой подзаконного акта и закона, применяется норма закона. Далее, подзаконный акт – это нормативный правовой акт, который издается на основании закона, во исполнение закона и для конкретизации закона. В случае если закон изменяет норму, на основании которой была прописана та или иная норма в подзаконном акте, то с момента вступления закона в силу норма подзаконного акта утрачивает силу независимо от того, отменена она или нет. Это банальная истина, обсуждение которой в юридическом сообществе представляется неприличным.

 

В обосновании указанного мнения его авторы ссылаются также на судебную практику (без указания на конкретные судебные решения), в соответствии с которой суды "якобы" рассматривают охрану частными охранными организациями объектов, как нарушение положений части 3 статьи 11 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". С этим положением можно было согласиться, если бы Федеральным законом № 534-ФЗ не было внесено дополнения статьи 11 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" частью 6, согласно которой частным охранным организациям разрешается оказывать охранные услуги на объектах транспортной инфраструктуры без каких-либо ограничений.

 

Следует также иметь в виду, что и судебная практика бывает иногда несовершенна. Нередко по одному и тому же вопросу, в том числе касающемуся охранной деятельности, принимаются различные судебные решения. Не случайно Верховным судом Российской Федерации на основе анализа судебной практики выносятся постановления Пленума Верховного Суда, в которых разъясняется судам, как правильно толковать и применять те или иные нормы законодательства. Это подтверждают и решения Конституционного суда Российской Федерации о несоответствии тех или иных судебных решений Конституции Российской Федерации и другим законам.

 

Был подвергнут сомнению и вывод экспертов о том, что частным охранным организациям при оказании охранных услуг на объектах транспортной инфраструктуры не нужно проходить аккредитацию, выполнять другие требования, предъявляемые к работникам субъекта транспортной инфраструктуры или юридическому лицу, входящему в подразделение транспортной безопасности. 

 

Поддерживая указанный вывод, вместе с тем считаем целесообразным привести дополнительные аргументы по данному вопросу. Частная охранная организация является юридическим лицом со специальной правосубъектностью. Закон "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" определяет порядок её создания, организационно-правовую форму, требования к учредителям, требования к договору, виды оказываемых услуг и т.п. Принципиально важным является положение указанного Закона о том, что частные охранные организации учреждаются специально для осуществления частной охранной деятельности. Это означает, что они не вправе осуществлять никакой другой вид деятельности, кроме охранной, а, следовательно, и деятельностью по обеспечению транспортной безопасности. Поэтому оказывая охранные услуги, как это следует из части 6 статьи 11 Закона, частные охранные организации все равно осуществляют частную охранную деятельность. Защищая объекты транспорта от актов незаконного вмешательства в части, касающейся противоправных действий в отношении охраняемого имущества, нарушений пропускного и внутриобъектового режимов, частные охранные организации тем самым участвуют в обеспечении транспортной безопасности, то есть в рамках осуществления охранной деятельности. Поэтому их деятельность следует рассматривать как одно из самостоятельных средств обеспечения транспортной безопасности. В связи с этим Федеральный закон "О транспортной безопасности" совершенно справедливо не включил их в число субъектов подразделений транспортной безопасности.

 

Не понятно на чем основано утверждение, что любое юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке, может входить в состав подразделения транспортной безопасности. По нашему твердому убеждению не любое юридическое лицо может входить в состав подразделения транспортной безопасности. Обусловлено это, прежде всего, тем, что законодательством, регламентирующим отдельные виды деятельности, запрещено заниматься другими видами деятельности. К их числу относятся и частные охранные организации. 

 

Кроме того, высказано мнение о том, что эксперты смешивают правоотношения, регулируемые законами о транспортной безопасности и частной охране. На самом деле эксперты не только не смешивают эти правоотношения, а четко разграничивают их. Правоотношения между юридическом лицом, входящим в состав подразделения транспортной безопасности, и субъектом транспортной инфраструктуры возникают по поводу обеспечения транспортной безопасности. Поскольку другие правоотношения, в том числе и охраны, не являются и не могут являться предметом правового регулирования закона о транспортной безопасности. Правоотношения по поводу охраны объектов регламентируются Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Субъектами этих правоотношений выступают собственник объекта (заказчик охранных услуг) и частная охранная организация (исполнитель охранных услуг).

 

Исходя из этого, эксперты делают вывод о том, что частная охранная деятельность и деятельность по обеспечению транспортной безопасности – это различные виды деятельности, которые нельзя смешивать. Поэтому юридические лица, входящие в состав подразделения транспортной безопасности, не вправе заниматься охранной деятельностью, а частные охранные организации – деятельностью по обеспечению транспортной безопасности. Такой вывод подтверждает и практика разработки подзаконных нормативных актов, в которых прописаны характер выполняемых работ и определено, кто их должен выполнять. В них нет ни слова о том, кто должен заниматься охранной деятельностью, потому что эти вопросы решены в законодательстве в сфере охраны.

 

Нет необходимости частным охранникам проходить обучение, предусмотренное для работников субъекта транспортной безопасности и юридического лица, входящего в подразделение транспортной безопасности. Частные охранники уже прошли соответствующее профессиональное обучение, получили профессию "охранник", которая определяет характеристику его работ, то есть какую работу он может выполнять в соответствии с полученной профессией. Выполнение других работ ему запрещено законодательством. В связи с этим возникает вопрос, какой профессии собираются обучать охранников предполагаемые учебные заведения? Если это новая профессия, то и работник, получивший эту профессию, будет иметь уже совершенно другой статус, нежели статус охранника. Поэтому вполне логично, что требование Федерального закона "О транспортной безопасности" может распространяться только на работников субъекта транспортной безопасности и юридических лиц, входящих в состав подразделения транспортной безопасности. У них нет никакой подготовки по обеспечению транспортной безопасности, а также соответствующей профессии, дающей права выполнять работы по обеспечению транспортной безопасности.

 

Не дает правового основания для прохождения частным охранным организациям аттестации, аккредитации, а частным охранникам проходить обучение и т.п. и положение части 6 статьи 11 Закона, согласно которой частные охранные организации обязаны при оказании охранных услуг учитывать требования законодательства о транспортной безопасности.

 

Подобная формулировка означает не что иное, как рекомендация учитывать особенности охраны объектов транспорта (наличие на объекте работников подразделения транспортной безопасности, их полномочия и т.п.). Такой вывод основан и на значении слова «учитывать» в словарях русского языка – учитывать значит принимать во внимание. В тех же случаях, когда при осуществлении какой-либо деятельности законодатель требует соблюдения законодательства, употребляются бланкетные или отсылочные нормы типа: «в порядке, установленном конкретной нормой конкретного закона», «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Кстати, вряд ли можно назвать объекты, при охране которых не нужно учитывать особенности деятельности, которую осуществляют заказчики охранных услуг. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержит ответ на вопрос о том, где должны быть отражены особенности охраняемого объекта – в должностной инструкции частного охранника на объекте охраны и в договоре с заказчиком.

 

Высказано также мнение о необоснованности вывода экспертов о том, что ведомственная охрана не может являться субъектом подразделений транспортной безопасности. По мнению оппонентов, наделение ведомственной охраны указанным статусом не только не противоречит законодательству, а напротив, полностью соответствует требованиям Федерального закона «О ведомственной охране», ссылаясь при этом на одно из положений статьи 2 указанного закона, которая определяет, что федеральными законами на ведомственную охрану могут быть возложены иные задачи. 

Представляется, что указанное положение необходимо толковать системно, то есть, с учетом других норм и положений федерального закона, в частности, статьей 1, определяющей предназначение ведомственной охраны, и статьей 2, содержащей основные задачи ведомственной охраны. Это означает, что новые задачи могут быть возложены на ведомственную охрану только в рамках осуществления ею охранной деятельности и только федеральным законом о внесении изменений в Федеральный закон «О ведомственной охране».

 

Не выдерживает критики и утверждение о том, что согласно Федеральному закону «О транспортной безопасности» у ведомственной охраны те же обязанности, что и у других юридических лиц, за исключением необходимости прохождения процедуры аккредитации в качестве подразделения транспортной безопасности.

 

Предметом правового регулирования Федерального закона «О транспортной безопасности» не может быть деятельность ведомственной охраны, потому что порядок ее создания, задачи, полномочия, права, обязанности работников и порядок осуществления деятельности регулируются Федеральным законом «О ведомственной охране». Поэтому законодатель не случайно исключил обязанность ведомственной охраны проходить аккредитацию в качестве подразделения транспортной безопасности. В связи с этим представляется необоснованным и дополнительное обучение, предусмотренное для работников юридического лица, входящего в состав подразделения транспортной безопасности.

 

Члены Экспертного совета ННФ "ИБР"

В.И. Шестаков

В.А. Ананьев