17 марта 2015 года Министерством внутренних дел Российской Федерации был утвержден, а 23 мая 2015 года вступил в силу Приказ № 342 "О внесении изменений в Приказ МВД России от 29 июня 2012 г. № 647 "Об утверждении положения о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств". 

Основные изменения, внесенные в указанный выше ведомственный акт, затронули периодичность проверок частных охранников и порядок действий руководства частных охранных организаций в процессе подготовки и осуществления периодической проверки уполномоченными органами исполнительной власти. 

Процесс правотворчества направлен на совершенствование системы национального законодательства, приведение отдельных нормативных актов в соответствие с требованиями текущего дня, с происходящими событиями в экономики страны и в обществе в целом. 

Введенные в действие законы и подзаконные акты подлежат обязательному исполнению указанными в них субъектами. Однако каждый эксперт, осуществляющий свою профессиональную деятельность в той или иной области, вправе иметь собственную точку зрения относительно положений, установленных в актах государственных органов, представить свое мнение по поводу их взаимосоответствия с иными актами, а также оспаривать их действительность в соответствии с установленным законом порядком. 

За время, прошедшее с момента вступления рассматриваемого акта в силу, наша редакция получила несколько обращений специалистов отрасли, которые предлагали свою собственную экспертную оценку, сформированную на проведенном ими анализе Приказа МВД РФ от 17.03.2015 № 342. Мы постарались свести воедино весь принятый от экспертов результат, и теперь хотим предложить вашему вниманию результат. Нижеприведенная информация может не совпадать с мнением редакции по данной теме, однако мы считаем, что высказанная позиция будет интересна как для большинства руководителей и специалистов в области негосударственной охраны, так и для сотрудников уполномоченных органов государственной власти. 

Начнем с того, что мотивы и обоснования к принятию Приказа МВД РФ от 17.03.2015 № 342, изложенные в пояснительных материалах к проекту данного документа, в частности, в составе Сводного отчёта о проведении оценки регулирующего воздействия (Приложение № 1 к приказу Минэкономразвития России от 27.05.2013 года № 290), далее по тексту в скобках приводятся ссылки на пункты указанного приложения), некоторыми экспертами отрасли воспринимаются сомнительными и необоснованными. При этом разработчиками текста Приказа МВД РФ от 17.03.2015 № 342 в качестве основания для принятия этого акта указывалось на избыточность правового регулирования института периодических проверок, в числе заявленных целей указано снижение административных барьеров, в качестве способа решения задекларированной проблемы и заявленной цели обозначено, в том числе, введение ежегодных (удвоение) количества периодических проверок частных охранников. Однако по каким-то причинам авторам не удалось выявить (при очевидном существовании) иного способа решения обнаруженной ими проблемы и достижения заявленной цели. 

Обоснование существующей проблемы, основанное на статистических данных неизвестного происхождения с использованием, как представляется, весьма сомнительной методологии, позволило авторам рассматриваемого документа установить взаимосвязь между количеством отражённых частными охранниками нападений и количеством периодических проверок. В целом, при таком подходе можно установить взаимосвязь между количеством выпавших осадков и количеством отражённых нападений в пределах какого-либо периода и прийти к выводу о том, что дождливая, снежная погода является фактором, влияющим на состояние безопасности, а в качестве решения предложить запрет всяческих видов осадков, за исключением росы. В целом корреляция между показателями сопоставимая. Собственно, вычисление пропорции отражённых нападений в отрыве от общего количества объектов под охраной и основным способом обеспечения безопасности – предотвращением нарушений (превенцией) - является более чем упречным, при этом все иные возможные факторы, в том числе, связанные с возможными причинами ухудшения криминогенной обстановки в целом и иные были отброшены как иррелевантные без какого-либо внятного обоснования. Если данный подход определяется как верный, то возникают обоснованные сопоставимые вопросы к функционированию российской правоохранительной системе с предложением аналогичных методов решения. 

Представляется, что, вопреки утверждениям авторов Приказа № 342, принятый документ затронет имущественные интересы участников гражданского оборота (частных охранных организаций и не только) и частных охранников, равно как приведёт к неэффективному использованию и без того ограниченных ресурсов органов внутренних дел. 

Касательно имущественных интересов частных охранников. 

Разработчики Приказа МВД РФ от 17.03.2015 № 342 декларативно заявляют о том, что "от работников, подлежащих проверке, нововведение не потребует дополнительных затрат", что не соответствует действительности. Органы МВД РФ не взимают каких-либо фискальных сборов с частных охранников при проведении периодических проверок, что, однако, не означает, что граждане не несут иных издержек (имущественных и временных). В частности, как показывает практика реализации положений законодательства о проведении периодических проверок, уполномоченные лица требуют предоставления медицинских заключений частными охранниками, стоимость которых доходит до 1 500 рублей, что следует из общих положений ст. 12 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии». Более того, организация мероприятий по проведению периодических проверок оставляет желать лучшего, в частности, таковые организуются без учёта территориальных особенностей России. Так, в Свердловской области пройти периодическую проверку возможно исключительно в городе Екатеринбург или в городе Нижний Тагил. В некоторых случаях частные охранники вынуждены преодолеть расстояние в 500 – 700 километров для прохождения таких мероприятий, что ложится существенным имущественным бременем на граждан.  

Авторы Приказа № 342 указанные очевидные обстоятельства не учли, по всей видимости, посчитав таковые неважными. 

Касательно имущественных интересов частных охранных организаций. 

При разработке и согласовании рассматриваемого ведомственного акта его авторы не посчитали необходимым, в контексте экономических последствий введения новых правил, обратить внимание на интересы частных охранных организаций, таковые в разделах 10 и 11 соответствующего отчёта не упомянуты вовсе. 

Практически полностью проигнорированы интересы частных охранных организаций, для которых принятый нормативный акт создаст дополнительные расходы, повысит риски привлечения к административной ответственности за нарушение применимого законодательства, а соответственно и издержки, связанные с предотвращением таких рисков, а также, без сомнения, приведёт к убыткам по итогам деятельности за 2015 год. 

Дополнительные издержки, которые возникнут у частных охранных организаций, можно классифицировать на следующие группы: 

- расходы, связанные с оплатой труда работника, направляемого на периодическую проверку и командировочные расходы, в случае, когда работник проживает и оказывает охранные услуги вне места нахождения соответствующей комиссии (ст.ст. 168, 187, 196 ТК РФ), в том числе возмещение сотрудникам расходов на оплату медицинского освидетельствования (ст. 212, 213 ТК РФ). Более того, законодатель предусмотрел обязанность при невыполнении норм труда, неисполнении трудовых (должностных) обязанностей по причинам, не зависящим от работодателя и работника, сохранения за работником не менее двух третей тарифной ставки, оклада (должностного оклада), рассчитанных пропорционально фактически отработанному времени (ст. 155 ТК РФ), что также может быть применимо в отношении работника, который не прошел периодическую проверку по независящим от него и от работодателя причинам и соответственно не может быть допущен к выполнению обязанностей до момента прохождения такой проверки; 

- подготовительные расходы, связанные с необходимостью прохождения проверки на пригодность в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств; 

- расходы, связанные с проведением самой проверки, осуществление которой проводится на базе негосударственных образовательных учреждений. 

Указанные расходы обязана нести частная охранная организация, как работодатель, что вытекает из смысла ст. 11.1 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", поскольку трудовая деятельность частного охранника регулируется трудовым законодательством, значит гарантии и компенсации, предусмотренные трудовым законодательством применимы в отношении частных охранников. 

Удвоение количества проверок приведёт к неизбежному увеличению затратной части частных охранных организаций. 

Кроме того, необходимость усиления мониторинга за соблюдением сроков проведения периодических проверок сотрудниками неизбежно повлечёт за собой необходимость повышения трудозатрат в соответствующей части и значительно повысит риск привлечения к ответственности за нарушение применимого законодательства об административных правонарушениях, что, без сомнения, даёт повод для создания дополнительного давления на участников рынка охранных услуг. 

Не в последнюю очередь обращает на себя внимание и полное отсутствие в акте переходных положений. Разработчики документа должны были учесть, что большая часть охранных организаций законтрактованы на год, при этом большая часть контрактов заключалась в конце 2014 года – начале 2015 года, часть из них на торгах, при этом при определении цены охранные организации, без сомнения, отталкивались от просчитываемых известных им издержек. Между тем, не была учтена необходимость принятия указанного обстоятельства. По всей видимости, авторы Приказа № 342 посчитали допустимым симуляцию негативных последствий на стороне охранных организаций, или же отнеслись к этому безразлично. 

Касательно растраты ресурсов органов внутренних дел. 

Представляется, что заявление авторов-разработчиков текста Приказа № 342 о том, что удвоение нагрузки на соответствующих сотрудников органов внутренних дел в связи с увеличением количества проверок вдвое допустимо за счёт внутренних ресурсов органов внутренних дел выглядит более чем сомнительным, тем более за счёт отказа от проверок частных охранных организаций. Недостоверный характер такого утверждения очевиден. 

Доводы прочего порядка. 

Представляется, что разработчиками обсуждаемого акта МВД РФ не был учтён антиконкурентный характер его положений. Сложившаяся практика конкурентного рынка безопасности показывает, что наиболее существенный сегмент такового находится на стыке частных охранных организаций и т.н. государственных охранных организаций (прежде всего, ведомственная охрана).  

Практика применения законодательства о ведомственной охране показывает предоставление унитарным предприятиям последней максимально благоприятного режима ведения предпринимательской деятельности в контексте государственного контроля и фактического, в силу особенностей законодательства о ведомственной охране, сложения обязанности по проведению периодических проверок. Создание издержек у одной конкурирующей группы по сравнению с другой предоставляет вторым экономически необоснованное преимущество. Указанное обстоятельство представляется действительной причиной разработки и принятия проекта приказа. 

Видится, что имевшее место регулирование периодичности проверок было достаточным и уместным, проверка раз в 2 года – оптимальный срок. Представляется сомнительным предположение о том, что частный охранник за год утратит знания и навыки, в отношении которых была проведена проверка. По крайней мере, изменения законодательства о частной охранной деятельности в части, которую должны знать частные охранники, к сожалению, достаточно редкое и незначительное по объёму явление, а если таковое и имеет место, участники рынка проводят необходимую разъяснительную работу с тем, чтобы исключить привлечение к ответственности за нарушение требований к лицензируемому виду деятельности. 

Изложенное позволяет некоторым экспертам отрасли предположить, что разработчиками текста Приказа МВД РФ от 17.03.2015 № 342 было принято экономически непродуманное, поспешное, не вполне обоснованное решение, а сотрудниками Минэкономразвития России при анализе проекта Приказа № 342, в свою очередь, не было проявлено должной степени прилежания и не выявлено очевидных обозначенных выше несоответствий, недостоверных посылок, которые, в конце концов, должны привести к неоправданным издержкам со стороны участников гражданского оборота, создадут избыточные барьеры в ведении предпринимательской деятельности, преодоление которых измеримо в деньгах и стоимость преодоления которых, без сомнения, ляжет на конечного потребителя.