Тридцать первого декабря 2014 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 534-ФЗ от 31 декабря 2014 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».’ Несмотря на несущественный объём, с точки зрения значения для рынка охранных услуг данный закон сопоставим с изменениями, принятыми зимой 2008 года^[1].

Часть положений носят юридико-технический характер и требуют какого либо комментария или обсуждения, например, многочисленные исключения словосочетания «и условий». Наибольший интерес представляют собой изменения сущностного характера, которые, как представляется, по замыслу законодателя в значительной степени должны «облегчить жизнь» частных охранных организаций. 

Закон разрешил «застаревшую» проблему неправильной оценки и смешения понятий «государственная охрана», используемого Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», и понятия «объекты, подлежащие государственной охране», применяемого Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами. При очевидности совершенно различного значения и смысла, которые вкладывались в указанные понятия двумя федеральными законами с различным предметом правового регулирования, тем не менее, достаточно длительное время на основании дефектов нормативного регулирования отдельные органы государственной власти позволяли себе, искажая волю законодателя, использовать такое несоответствие против частных охранных организаций, существенно ограничивая конкуренцию на рынке охранных услуг. В значительной степени существенные негативные последствия для рынка охранных услуг были предотвращены посредством более чем своевременного вмешательства Федеральной антимонопольной службы РФ, а также последовательной позицией арбитражных судов различных регионов, однако, системное решение существующей проблемы отсутствовало^[2]. 

Разрешая существующую исключительно в сознании многих коллизию, законодатель ввёл в ст. 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» прямую ссылку на Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», однозначно заявив, что «государственная охрана» в действительном её содержании осуществляется исключительно органами государственной власти, прямо поименованными в законе, и только в отношении объектов охраны, установленных тем же законом. Представляется, что различного рода спекуляции, связанные с тем, что, в частности, унитарные предприятия ведомственной охраны, якобы осуществляют функцию государственной охраны, недоступную частным охранным организациям, что подтверждалось действовавшей до 21 января 2015 года редакцией ст. 11 закона о частной охранной деятельности, должны окончательно прекратиться. В действительности изменение редакции ст. н Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» представляет собой, по сути, «разъяснительную работу» и не вносит ничего нового в законодательство о частной охранной деятельности, никаких препятствий выявить именно это позитивное содержание закона и ранее не было, но в некоторых случаях, к сожалению, для устранения дефектов исполнения законодательства «на местах» необходимо прибегать к весьма затратному законодательному процессу. 

Разграничение сферы применения указанных выше двух законов привело к появлению двух новых для Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» понятий, а именно, «объекты, в отношении которых установлены обязательные требования по их антитеррористической защищенности» и «объекты, перечень которых утверждается Правительством РФ».

Введение понятия «объекты, в отношении которых установлены обязательные требования по их антитеррористической защищенности» следует оценить как исключительно положительное, скорректировав один из видов охранной деятельности, разрешённый к осуществлению частными охранными организациями, законодатель фактически пресёк спекуляции на тему неспособности частных охранных организаций эффективно обеспечивать безопасность и недопустимости по этому мотиву допуска таких организаций к мероприятиям, связанным с противодействием террористическим угрозам. В последнее время указанный аргумент достаточно часто выдвигался представителями сектора охранного бизнеса с государственным участием в качестве возражения против допуска частных охранных организаций к оказанию услуг в отношении объектов электроэнергетики в частности. Многочисленные ведомственные акты, без достаточного к тому основания вводившие ограничения сферы «частной безопасности» базировались именно на этом более чем упречном аргументе со ссылкой на некое «магическое» свойство относимости к государству, которое, по всей видимости, придавало каких то дополнительных возможностей в противодействии терроризму.

Действительно, до 21 января 2015 года у унитарных предприятий ведомственной охраны будет единственное преимущество в указанной части по сравнению с частными охранными организациями - допустимость применения физической силы. Однако, законодатель, определив допустимость обеспечения безопасности на объектах, в отношении которых установлены обязательные требования по их антитеррористической защищенности, расширил и «компетенцию» частных охранных организаций, предоставил инструмент, который испрашивался достаточно длительное время - в Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» введена ст. 16.1., которая допускает применение физической силы частными охранниками.

Кроме того, с 21 января 2015 года в Законе РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» появляется новое понятие «объекты, перечень которых утверждается Правительством РФ» в контексте определения пределов возможностей оказания охранных услуг. С точки зрения новой редакции ст. 11 Правительство РФ имеет безусловную прерогативу определить некий перечень объектов, на которые допуск частным охранным организациям будет закрыт. К сожалению, сложно предположить какие критерии будут использованы при формировании соответствующего перечня, в частности, представляется непонятным будет ли это персонифицированный перечень или же в нём будут указаны род и вид объектов, а квалификация тех или иных объектов как относимых или же не относимых к недопустимым к обеспечению безопасности частными охранными организациями останется на усмотрение практики применения законодательства, прежде всего, арбитражных судов. На данный момент можно сделать лишь один достоверный вывод - Постановление Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», которым был утверждён перечень таких объектов в условиях предыдущей редакции ст. и Законе РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» фактически прекратит своё действие 21 января 2015 года.

Можно по разному относится к содержанию Федерального закона № 534-ФЗ от 31 декабря 2014 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», однако, представляется, что его следует оценить как существенный прорыв в регулировании рынка охранных услуг. «Закон будет таким, каким мы его прочтём», главное не «буквы», которые складываются в «слова», а последние - в «предложения», а смысл, который будет выявлен при приведении положений закона в жизнь. Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» после его принятия был воспринят крайне настороженно, участники рынка «прочитали» в нём «вытеснение с рынка обеспечения безопасности объектов ТЭК» частных охранных организаций с передачей соответствующих объектов охранным организациям с государственным участием (ведомственная и вневедомственная охрана), но это же было не так. В условиях действия п. 21 приложения № 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» принятый закон, напротив, заявил - «частные охранные организации допускаются к охране таких объектов». На место абсолютно неопределённого произвольного определения перечня объектов, в отношении которых не допускалась частная охрана пришли хоть какие-то правила определения состава таких объектов. Аналогично и с вновь принятым законом - очень важно увидеть в нём именно расширение сферы деятельности частных охранных организаций, ведь «одним росчерком пера» из законодательства об обеспечении безопасности устранены поводы к популистским заявлениям в обоснование ограничения сферы деятельности частных охранных организаций и одновременно расширены возможности таких организаций.

Вместе с тем, наиболее важный аспект оценки содержания закона находится по большей части за пределами контроля предпринимательского сообщества. В ближайшие два месяца Правительством РФ будет разработан и утверждён тот самый перечень объектов, на которые не распространяется деятельность частных охранных организаций. Очень важно как «прочтёт» содержание закона именно Правительство РФ и увидит ли оно в нём инструмент ограничения прав частных охранных организаций и сделает такой перечень максимально широким и непонятным, ввергнув рынок охранных услуг в состояние правовой неопределённости, или же, напротив, осторожно подойдёт к выработке критериев включения объектов в такой перечень и сделает состав таких объектов понятным с точки зрения критериев включения и крайне ограниченным, с точки зрения количества. Представляется, что профессиональные объединения частных охранных организаций не должны остаться в стороне от этой работы и просто обязаны принять участие в формировании проекта соответствующего Постановления Правительства РФ, в том числе, с использованием доступных гражданских институтов.

Автор А.И. Чугреев  "МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ"