Правовой институт контроля как средство регулирования охранной деятельности (часть 2)

С одной стороны, все коммерческие организации независимо от осуществляемых ими видов деятельности не должны нарушать нормы административного и уголовного права. Однако в практике гражданского оборота практически отсутствуют нормативные правовые акты, непосредственно направленные на осуществление контроля в части предупреждения административных правонарушений и уголовных преступлений при осуществлении видов предпринимательской деятельности (продажи товаров, выполнении работ или оказании услуг и др.). Напротив, соблюдение норм указанных отраслей права является обязанностью всех юридических лиц, а не только охранных организаций, и не нуждается в дополнительном контроле.

С другой стороны, по своему правовому содержанию охранная деятельность представляет собой деятельность  коммерческих (охранных) организаций, направленную на защиту объектов охраны от противоправных посягательств, осуществляемую посредством выполнения работ (услуг) в пределах прав, предоставленных  соответствующей лицензией на возмездной договорной основе. 

Таким образом, основополагающими (принципиальными) элементами этого вида деятельности выступают гражданско-правовые критерии.

Во-первых, это наличие у охранной организации статуса коммерческой организации, созданной в форме, предусмотренной ГК РФ (ООО, ФГУП).

Во-вторых, это наличие специального разрешения – лицензии, позволяющей законным образом выполнять охранные работы (оказывать охранные услуги).

В-третьих, это наличие договора, предметом которого выступают охранные работы и (или) услуги, возникающие по поводу защиты объектов гражданских прав (имущества, поведения людей и др.) от противоправных посягательств.

Следовательно, целью контроля должны выступать действия охранных организаций, вытекающие из предпринимательского содержания охранной деятельности: учреждение организации, приобретение лицензии и соблюдение лицензионных требований, заключение, изменение и расторжение договора охраны. Однако анализ нормативных правовых актов позволяет сделать выводы о том, что, с одной стороны Приказ МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105 не предусматривает контроля указанных критериев, с другой – не регламентирует вопросы контроля ведомственной охраны.

При этом обязанностей, возложенных на сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы по осуществлению проверки соответствия оказываемых охранных услуг видам, предусмотренным законодательством РФ, а также по выявлению организаций, оказывающих услуги без лицензии на данный вид деятельности, явно недостаточно, так как они не охватывают всего спектра критерий правовой содержания охраны.

Обратим внимание на контроль МВД РФ за деятельностью организаций ведомственной охраны. Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения контроля деятельности ведомственной охраны, позволяет выявить отличия от процедуры контроля деятельности частных охранных организаций.

Во-первых, ст. 12 Закона о полиции[1] в отношении ведомственной охраны закрепляет проведение процедуры не контроля, а«инспектирования». Заметим, что такой подход, по меньшей мере, является противоречивым по отношению к ст. 22 Закона о ведомственной охране, согласно которой полиция в пределах своей компетенции осуществляет не инспектирование, а контроль деятельности ведомственной охраны. 

Во-вторых, порядок инспектирования полицией организаций ведомственной охраны установлен не актом самого МВД России, а Постановлением Правительства РФ^[2], которое обладает высшей юридической силой по отношению к приказам МВД РФ. При этом Приказ МВД РФ от 01 декабря 2011 г. № 1187 «О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел Российской Федерации подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны» имеет организационный, а не нормативный характер. Кроме того, этот порядок может быть изменен федеральным законом, что не предусмотрено в отношении контроля деятельности частной охраны. Такое положение свидетельствует о явном приоритете государства к деятельности ведомственной охраны, что в некоторой степени противоречит основе конституционного строя России о равнозначной защите всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В-третьих, приказ МВД РФ от 31 декабря 1999 г. № 1105 был подписан в целях повышения эффективности контроля частной охранной деятельности, предупреждения и пресечения совершения частными охранниками противоправных действий. Правила инспектирования^[3], напротив, утверждены с целью проведения плановых и внеплановых проверок деятельности ведомственной охраны в соответствии с требованиями федерального закона^[4].

Таким образом, по мнению законодателя, частная охранная деятельность нуждается в дополнительном административном контроле со стороны МВД России, в то время как инспектирование деятельности ведомственной охраны осуществляется с целью реализации организациями своего права на занятие предпринимательством – охранной деятельностью. Сложившееся положение противоречит основным началам гражданского законодательства о равенстве участников регулируемых отношений.  

При этом объектами проверки организаций ведомственной охраны являются: 1) учредительные документы организации; 2) соблюдение правовых норм; 3) осуществление работниками деятельности по охране объектов, в том числе знание ими своих должностных обязанностей, требований документов, регламентирующих организацию охраны объекта; 4) наличие в организации лицензий на приобретение служебного и гражданского оружия, разрешений на хранение и использование оружия, а также наличие разрешений на хранение и ношение оружия работниками подразделения охраны; 5) другие вопросы.

Выполненный анализ приводит к выводу о том, что многие из перечисленных вопросов (учредительные документы, категория «объект охраны» и др.) имеют гражданско-правовую природу, в то время как вопросы контроля деятельности организаций частной охраны имеют административную или уголовно-правовую сущность.  

В словаре С. И. Ожегова слово «инспектировать» означает «проверять правильность чьих-либо действий в порядке надзора и инструктирования»^[5]. Синтезировав лексическое содержание слов «надзор» (наблюдать с целью присмотра, проверки)^[6] и «инструктирование» (давать инструкции, руководящие указания)^[7] установим лексическое значение слова «инспектировать» – «проверять с целью выдачи руководящих указаний». Однако если «руководящие указания» полиции по предупреждению административных проступков (уголовных преступлений), по использованию огнестрельного оружия и специальных средств являются обоснованными, то «указания» по учреждению коммерческой (охранной) организации, заключению договора охраны и определению его условий – противоречат основным началам гражданского законодательства о беспрепятственном осуществлении прав участников гражданского оборота.

В контексте совершенствования института контроля охранной деятельности следует обратить внимание на «саморегулирование». Развитие этого института обусловлено двумя факторами.

Первый связан с потребностями современного состояния охранной деятельности и поиском новых форм ее контроля. Названный институт входит в повестку дня многих рабочих встреч и совещаний, совместно проводимых представителями охранного сообщества и МВД России[8].

Второй фактор обусловлен появлением новых концептуальных правовых исследований, посвященных институту саморегулирования. Например, по мнению Ю.Г. Лесковой саморегулирование является «одним из необходимых элементов механизма правового регулирования предпринимательских отношений»^[9].

Полагаем, что в настоящее время в области охранной деятельности сложились необходимые условия для осуществления саморегулирования. Его предметом могли бы выступать корпоративные отношения, качество выполняемых охранных работ (услуг), разрешение споров между заказчиком и исполнителем, а также другие вопросы, определяющие предпринимательское содержание охранной деятельности.

Представляется, что сочетание частноправовой сущности процесса саморегулирования и публичной функции МВД России в области контроля огнестрельного оружия и специальных средств дало бы мощный толчок развитию современной охранной деятельности. Кроме того, перспектива саморегулирования в исследуемой области делает это процесс средством правового регулирования охранной деятельности.

Резюмируя сказанное в публикации, можно сделать следующие выводы.

1.   Контроль деятельности частных охранных организаций и организаций ведомственной охраны предусмотрен ст. 20 Закона о частной охране и ст. 22 Закона о ведомственной охране. Однако Закон о полиции возлагает на органы внутренних дел обязанности по контролю деятельности частных охранных организаций (п. 24 ст. 12), а в отношении деятельности ведомственной охраны – обязанности по ее инспектированию (п. 25 ст. 12), что имеет свои отличия. Как справедливо отмечает В. И. Шестаков, необходимо на уровне отдельного закона «прописать механизм контроля и надзора за охранной деятельностью»[10].

2.   Полномочия органов внутренних дел в области контроля деятельности охранных организаций являются необоснованно «широкими» и в отдельных случаях не согласуются с полномочиями иных федеральных органов исполнительной власти. Например, МВД России контролирует знание и соблюдение работниками организаций ведомственной охраны своих должностных обязанностей. Однако, согласно ст. 57 Трудового кодекса РФ, работа по должности, то есть указанное исполнение своих трудовых обязанностей является не чем иным, как трудовой функцией работника и предметом трудового договора. Заметим, что возникающие при этом отношения являются трудовыми отношениями, регулируются трудовым законодательством. При этом вопросы государственного контроля (надзора) являются одной из задач этого вида законодательства (ст. 1 ТК РФ) и решаются посредством деятельности другого федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы по труду и занятости (Роструд)^[11].

Другим примером является контроль органов внутренних дел в области гражданской правоспособности охранных организаций, связанной с учреждением организаций, заключением договоров охраны, лицензированием и другими подобными элементами. Однако контроль развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, к которому относится и охранная деятельность, возложен на другой федеральный орган исполнительной власти – Министерство экономического развития РФ^[12].

3.   На основе правового содержания охранной деятельности и в соответствии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти предлагается классификация этих органов в зависимости от вопросов контроля: 1) вопросы, связанные с предпринимательским характером охранной деятельности (учреждение организаций, заключение договора охраны, лицензирование и др.) необходимо возложить на Министерство экономического развития РФ; 2) вопросы, связанные с трудовыми отношениями, в том числе подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей охранных организаций и охранников, получения статуса «охранник», заключение трудовых договоров работников с охранной организацией, исполнение трудовых обязанностей и т.п., возложить на Роструд; 3) вопросы, связанные с соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия в случае его использования при осуществлении охранной деятельности, возложить на органы внутренних дел; 4) вопросы, связанные с уплатой налогов, сохранением охраняемой законом тайны и другие, возложить на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

4.   Предлагается совершенствовать институт контроля, посредством внедрения частноправовых элементов саморегулирования и публично-правовых функций федеральных органов исполнительной власти.

5.   Правовой институт контроля является средством правового регулирования охранной деятельности, поскольку может привести к изменению и (или) прекращению исследуемых отношений.

На основании сделанных выводов вносятся предложения по изменению следующих нормативных правовых актов.

1.   Пункт 9 ч. 1 ст. 2 Закона о полиции[13] изложить в следующей редакции:

«9) контроль соблюдения законодательства Российской Федерации об оружии в области частной детективной (сыскной) деятельности, охранной деятельности на территории Российской Федерации».

2. Пункт 19, ст. 12. Раздел II Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248^[14] в части полномочий МВД России изложить в следующей редакции:

«19) в соответствии с законодательством Российской Федерации об оружии организует и осуществляет контроль в области частной детективной (сыскной) деятельности, охранной деятельности на территории России».