Правовой институт контроля как средство регулирования охранной деятельности

Актуальность публикации обусловлена возросшей ролью категории «контроль» как современной функции государства, влияющей на предпринимательское содержание охранной деятельности. Однако зачастую показателем «контрольных органов служит не результат, а просто число проверок, классическая палочная система». Не является исключением и осуществление контроля охраной деятельности^[1].  

В современных доктринальных исследованиях контроль предпринимательской деятельности признается институтом предпринимательского права[2].

Вместе с тем в настоящее время еще не получила дальнейшего развития другая функция правового института контроля – функция регулятора охранной деятельности. В этом случае содержание контроля заключается в том, что в процессе его осуществления могут быть наложены санкции, приводящие к изменению и (или) прекращению охранной деятельности. Такое положение обусловлено полномочиями контролирующих органов, связанных с приостановлением или аннулированием лицензии на выполнение охранных работ (услуг). Например, Постановлением ФАС Поволжского округа была аннулирована лицензия на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности у охранной организации «ЧОО «Сова». Решение суда было принято на основании обращения органа внутренних дел, который в процессе осуществления контроля выявил факт грубого нарушения этой организацией условий лицензионного вида деятельности^[3]. Таким образом, в результате контроля, повлекшего за собой аннулирование лицензии, частная охранная организация вынуждена была прекратить свою предпринимательскую деятельность.  

Вместе с тем в сфере контроля охранной деятельности существуют проблемы, препятствующие дальнейшему развитию этого вида предпринимательства. Они обусловлены следующими факторами.  

Во-первых, следует признать неравенство в правоспособности организаций при осуществлении охранной деятельности. Так, частные охранные организации обязаны иметь лицензию на осуществление охранной деятельности, в то время как организации ведомственной и вневедомственной охраны могут осуществлять этот вид деятельности без наличия соответствующего разрешения. Таким образом, частные охранные организации подвергнуты дополнительному контролю со стороны лицензирующего органа, что противоречит основам гражданского законодательства о равенстве участников гражданских правоотношений.

Во-вторых, отсутствует единый подход к осуществлению контроля всех видов охранной деятельности. Например, контроль частной охранной деятельности осуществляется полицией, но в тоже время Законом РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о частной охране) не предусмотрен ее контроль со стороны учредителя. Противоположный подход наблюдается в контроле деятельности ведомственной охраны. В этом случае его осуществляют органы исполнительной власти РФ, имеющие право на создание ведомственной охраны, то есть учредители соответствующих организаций названного вида охраны.  

В-третьих, в недостаточной степени определены критерии контроля, которые в контексте предпринимательского содержания охранной деятельности должны представлять собой, прежде всего, категории гражданского права (договор охраны, объект охраны и др.).  

Таким образом, целью публикации является определение сущности категории «контроль» как средства правового регулирования охранной деятельности. Для ее достижения следует решить задачи: 1) определить содержание термина «контроль»; 2) исследовать компетенцию полиции при осуществлении контроля различных видов охранной деятельности, установить проблемы и предложить пути их разрешения; 3) внести предложения по совершенствованию законодательства в изучаемой сфере.  

Рассмотрим подробнее значение термина «контроль»,а также определим его составляющие элементы применительно к охранной деятельности.  

Для решения этой задачи воспользуемся приемом – синтезом лексического и юридического толкования названного термина.  

В словаре С. И. Ожегова слово «контроль» означает «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки»^[4]. Правовое содержание контроля заключается в деятельности уполномоченных на его проведение органов, которые «…следят за исполнением соответствующих решений, инструкций, распоряжений. Выявляют нарушения, допускаемые должностными лицами, ставят вопрос об их ответственности»^[5].

Согласно ст. 20 Закона о частной охране, контроль этой деятельности осуществляет полиция как федеральный орган исполнительной власти, иные подобные органы и подчиненные им подразделения в пределах, установленных законодательством РФ.  

Подобные нормы содержатся и в ст. 22 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране». Однако в этом случае на первое место по осуществлению контроля поставлены федеральные органы исполнительной власти и организации, имеющие право на создание этой охраны и лишь потом полиция.  

Вместе с тем, вышеперечисленные правовые акты только констатируют, но не раскрывают содержание полномочий органов внутренних дел в области контроля.

С этой целью обратимся к Положению о Министерстве внутренних дел России^[6]. Проведенный анализ названного акта позволяет классифицировать компетенцию МВД РФ в сфере охранной деятельности по следующим основаниям.

Первая группа компетенций основана на организации и осуществлении в соответствии с законодательством РФ контроля в области оборота оружия.

Компетенции второй группы основаны на контроле в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, а также в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов.

Третья группа связана с организацией и осуществлением в соответствии с законодательством РФ контроля в сфере частной охраны и частной детективной (сыскной) деятельности, а также контроля деятельности ведомственной охраны.

Для решения поставленных в публикации задач обратим особое внимание на содержание установленных групп компетенций МВД России.

Использование огнестрельного оружия в частной охранной деятельности и (или) в деятельности ведомственной охраны является правом, а не обязанностью этих охранных организаций. Следовательно, компетенция органов внутренних дел в сфере оборота оружия, связанного с осуществлением охранной деятельности может возникать только при ее осуществлении с использованием оружия.

Компетенция МВД России в контроле охранной деятельности, обусловленная антитеррористической защищенностью объектов, проявляется в том случае, если эти объекты выступают объектами охраны. Например, требования антитеррористической защищенности предъявляются к опасным производственным объектам^[7], объектам топливно-энергетического комплекса^[8] и др. Однако заметим, что обязанность организаций, эксплуатирующих опасный производственный объект, связанная с заключением договора охраны не предусмотрена Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) и (или) законом (ст. 421 ГК РФ). В этом случае договор охраны может быть заключен на основании добровольной воли сторон^[9].

Согласно ч. 4 ст. 9 Закона о безопасности объектов ТЭК[10], для обеспечения физической защиты этих объектов могут привлекаться: 1) подразделения и (или) организации уполномоченного органа исполнительной власти России, реализующего функции по выработке и осуществлению политики государства и нормативно-правовому регулированию в области внутренних дел; 2) организации ведомственной охраны; 3) частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности такого объекта.

Таким образом, привлечение охранных организаций для физической защиты объектов ТЭК является правом, а не обязанностью этих субъектов. 

Резюмируя сказанное в абзаце, можно сделать вывод о том, что компетенция МВД РФ в контроле антитеррористической защищенности объектов может выступать и компетенцией в контроле осуществления охранной деятельности в том случае, если объекты контроля являются и объектами охраны на основании соответствующих договоров.

Однако наиболее детальное законодательное закрепление получило полномочие МВД РФ, связанное с контролем частной охранной деятельности и деятельности ведомственной охраны.

Рассмотрим подробнее содержание такого контроля применительно к названным видам охранной деятельности.

Заметим, что контроль частной охранной деятельности регламентирован приказами МВД России^[1]. Их Анализ позволяет классифицироватьосновные контрольные задачи органов внутренних дел по следующим основаниям: 1) предупреждение правонарушений; 2) контроль учета, хранения и применения огнестрельного оружия специальных средств в частных охранных организациях, а также выявление причин и условий, способствующих совершению охранниками уголовно-административных правонарушений, особенно с использованием огнестрельного оружия; 3) пресечение уголовно-административных правонарушений, принятие мер к частным охранникам работникам в соответствии с законодательством РФ; 4) привлечение работников частных охранных организаций к сотрудничеству; 5) предоставление охранным организациям и частным детективам права способствовать полиции в обеспечении правопорядка, предупреждении и раскрытии административно-уголовных правонарушений.