Законы и подзаконные акты Российской Федерации о правовом положении субъектов, осуществляющих охранную деятельность ( часть1)

Согласно ей, к 2020 году в стране  должно остаться не «25 тысяч», а «сотни» или «десятки охранных предприятий»^[1]. Не трудно заметить, что это приведет к монополии организаций государственной охраны, к нарушению конституционных основ о равностепенной защите всех форм собственности и будет противоречить основам гражданского законодательства о равенстве участников рыночных отношений.

Таким образом, в настоящее время вопрос о правовом положении субъектов, осуществляющих рассматриваемый вид деятельности, является дискуссионным. Полагаем, что отправной точкой в этой дискуссии является понятие «охранная деятельность», исходной предпосылкой которой выступает категория «охрана». Проведенные исследования показывают[2], что «охрана» может обладать публичными частноправовым характером. В первом случае она является исходной предпосылкой для правоохранительной  функции государства в широком ее понимании (государственная охрана, деятельность МВД России и др.), во втором, основанием для возникновения охранной деятельности как разновидности современного предпринимательства. Следовательно, системный подход к вышеназванной категории и к производным от нее видам деятельности позволит достичь цели и решить задачи публикации. Как отмечает Валерий Шестаков, профессор, эксперт Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, концептуальный подход к охранной деятельности «позволяет четко определить» ее место в «обеспечении безопасности личности, государства и общества»^[3].

Сущность авторской концепции заключается в том, что  под охранной деятельностью понимается «деятельность коммерческих (охранных) организаций, направленная на обеспечение состояния защищенности объектов охраны от противоправных посягательств, осуществляемая посредством выполнения охранных работ (услуг) на возмездной договорной основе»[4]. 

В этом контексте охранные организации являются тем субъектом, который позволяет раскрыть предпринимательское содержание охранной деятельности, поскольку именно они непосредственно обеспечивают защиту объектов охраны и выступают исполнителем охранных работ (услуг). Как известно, правовое положение граждан и юридических лиц определяется гражданским законодательством (ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ). Вместе с тем сегодня отсутствуют доктринальные исследования, посвященные гражданско-правовому регулированию охранной деятельности в целом и охранным организациям, в частности. Следовательно, правовая природа этих субъектов в недостаточной степени изучена цивилистической наукой, а их положение можно установить только посредством анализа законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, целью публикации является определение правовой природы охранных организаций. Для ее достижения необходимо: 1) установить положение частных охранных организаций, организаций ведомственной и вневедомственной охраны; 2) сформулировать универсальное понятие «охранная организация» в контексте предпринимательского содержания охранной деятельности; 3) внести предложения по совершенствованию гражданского законодательства.

Исходя из поставленных задач, ограничим вопросы вышеуказанной дискуссии нормами законов и иных нормативных правовых актов, определяющих положение охранных организаций.

Отношения частной охраны регулируются Законом РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о частной охране). Заметим, что этот правовой акт, в своих первых редакциях вплоть до конца 2009 года, не содержал понятия «частная охранная организация». В практике охранной деятельности это приводило к неоднозначным, противоречивым толкованиям их правового положения, способствовало возникновению необоснованных запретов и ограничений, а также создавало другие проблемы на рынке охранных работ (услуг)[5]. Кроме того, в период с 11 марта 1992 года по 01 января 2010 года использовалось понятие не «…организация», а  «частное охранное предприятие» (далее – ЧОП). Можно было понять законодателей, включивших названное понятие в текст Закона о частной охране в марте 1992 года, то есть в момент его принятия. Однако с вступлением в силу 01 января 1995 года первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)  необходимо было привести правовую форму частной охранной организации в соответствие с нормами кодекса. Так, согласно ч. 2 ст. 50 ГК РФ «предприятия», как коммерческие организации, могут быть учреждены только государством и местным самоуправлением. Более пятнадцати лет понадобились законодателю, чтобы устранить этот пробел, но еще больше времени понадобится, чтобы исключить аббревиатуру «ЧОП» из сознания граждан. Возможно, закрепление понятия «частная охранная организация» станет точкой отчета положительной динамики этого вида деятельности, а все негативные явления, связанные с «ЧОПами», уйдут в прошлое вместе с этим названием.

Вместе с тем, понятие «частная охранная организация» (ст. 1.1 Закона о частной охране) не является универсальным и по этой причине не может быть использовано по отношению к другим видам охранной деятельности. 

Отношения организаций ведомственной охраны регулируются Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее – Закон о ведомственной охране). В отличие от предыдущего понятия в этом законе отсутствует официальное определение соответствующей охранной организации. Напротив, в общих нормах закона (ст. 1) понятие «ведомственная охрана» носит собирательный характер, поскольку представляет собой совокупность: 1) органов управления; 2) сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. Следовательно, для решения поставленной задачи необходимо провести анализ специальных норм Закона о ведомственной охране и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.

Анализ задач этой охраны позволяет сделать вывод об отсутствии среди них задачи по  «извлечению прибыли» как одной из целей предпринимательской деятельности. Кроме того, задача «предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах» (ст. 2), содержание принципов деятельности (ст. 3) свидетельствует о публичном характере ведомственной охраны. 

Закон о ведомственной охране не содержит норм определяющих правовое положение организаций ведомственной охраны, но, в то же время, содержит нормы, предъявляющие требования к работникам таких организаций (ст. 5-7). Поскольку на них распространяется законодательство о труде, то можно сделать вывод о том, что другим субъектом этого трудового отношения является работодатель. Согласно ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) работодателем может выступать физическое или юридическое лицо, иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Таким образом, становится возможным определить положение ведомственной охраны посредством правовой связи «работник – работодатель». Поскольку работники ведомственной охраны наделены правом применения огнестрельного оружия, то правовое положение работодателя должно соответствовать положению субъектов, имеющих право на приобретение оружия. Согласно ст. 10 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» таковыми являются государственные военизированные организации, юридические лица с особыми уставными задачами, юридические и физические лица, занимающиеся коллекционированием оружия, физкультурно-спортивные организации, граждане.  Исходя из того, что граждане приобретают оружие для самообороны, занятий охотой или спортом, а спортивные достижения не являются задачей ведомственной охраны, то можно предложить, что наиболее вероятными субъектами (в системе «работодатель – работник ведомственной охраны») могут выступать государственные военизированные организации или юридические лица с особыми уставными задачами. Однако анализ подзаконных актов позволяет сделать вывод о том, что перечень военизированных организаций является ограниченным и не включает в себя структурные элементы ведомственной охраны[6]. Следовательно, организационно-правовая форма работодателя, как лица вступившего в трудовые отношения с работником ведомственной охраны, является «юридическое лицо с особыми уставными задачами».

Вместе с тем, Закон о ведомственной охране содержит нормы, позволяющие поставить под сомнение сделанный  вывод. Например, согласно ст. 19 жизнь и здоровье работников подлежат обязательному личному страхованию за счет средств соответствующих федеральных органов исполнительной власти и (или) за счет средств собственников охраняемых объектов. Однако из этой формулировки отчетливо прослеживается несоответствие указанной нормы трудовому законодательству, в соответствии с которым обязанность по такому страхованию возлагается на работодателя, входит в предмет трудового права и является одним из его принципов (ст. 1 ТК РФ). Суть такого несоответствия заключается в неопределенности правового положения работодателя для работников ведомственной охраны: федеральный орган исполнительной власти, собственник охраняемого имущества или юридическое лицо с особыми уставными задачами? Проведенные ранее исследования свидетельствуют о том, что неопределенность правового положения субъектов ведомственной охраны (за исключением ее работников) является одной из проблем на рынке охранных работ (услуг)[7].