О правомерности создания государственных унитарных предприятий в сфере охраны и их поэтапном выводе с конкурентных рынков охранных услуг

Согласно статьи 8 Конституции Российской Федерации у нас в стране гарантируются поддержка конкуренции, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Все эти положения и выводы в полной мере согласуются с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012г. № 2579-р, которым утвержден План мероприятий по реализации системных мер по развитию конкуренции в Российской Федерации, один из разделов которого предусматривает подготовку предложений о поэтапном выводе с конкурентных рынков федеральных государственных унитарных предприятий.

Необходимость в её подготовки обусловлена тем, что в настоящее время на рынке охранных услуг, наряду с частной охраной, занимаются охранной деятельностью субъекты государственной коммерческой охраны, обладая при этом существенными конкурентными преимуществами. Более того, в настоящее время предпринимаются активные попытки по созданию новых унитарных предприятий в сфере охраны путем внесения соответствующих поправок в действующее охранное законодательство. Чтобы устранить подобное положение необходимо принять меры правового характера, обеспечивающие субъектам государственной коммерческой и частной охраны равные конкурентные условия при осуществлении охранной деятельности.

В настоящее время государственные унитарные предприятия в сфере охраны имеют федеральные органы исполнительной власти и организации, которым предоставлено право на создание ведомственной охраны, а также Министерство внутренних дел Российской Федерации. 

Ведомственная охрана в форме государственных унитарных предприятий создана в 9 из 15 министерств и организаций, имеющих право на создание ведомственной охраны. К ним относятся: 

• Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (ФГУП«Ведомственная охрана объектов промышленности России»);

• Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (ФГУП«СВЯЗЬ-Безопасность»); 

• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (ФГУП«Ведомственная охрана Министерства сельского хозяйства Российской Федерации»);

• Министерство транспорта Российской Федерации (ФГУП «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации»);

• Министерство энергетики Российской Федерации (ФГУП «Ведомственная охрана» Минэнерго России); 

• Федеральное агентство специального строительства (ФГУП «Спецстройохрана» прекратило осуществление охранной деятельности в 2010 г.);

• Федеральное агентство железнодорожного транспорта (ФГУП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации»); 

• Федеральное космическое агентство (ФГУП«Научно-технический центр «Охрана»);

• Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ФГУП «Атом-охрана»).

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005г. №66 «Вопросы реформирования подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» было создано Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - ФГУП «Охрана» МВД России). Учредителями ФГУП «Охрана» МВД России являются Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.  

ФГУП «Охрана» МВД России не обладает статусом ведомственной охраны, так как в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны» Министерство внутренних дел Российской Федерации не отнесено  к федеральным органам исполнительной власти, имеющим право на создание ведомственной охраны. В соответствии с уставом указанного предприятия оно является коммерческой организацией, одной из целей которой является извлечение прибыли, и находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего координацию, контроль и регулирование его деятельности.  

Анализ действующего законодательства, регламентирующего правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, порядок и основания их создания, свидетельствует о том, что создание унитарных государственных предприятий в сфере охраны федеральными органами исполнительной власти, имеющими право на создание ведомственной охраны, а также Министерством внутренних дел Российской Федерации не основано на законе.   

Такой вывод позволяет сделать, прежде всего, грамматическое, логическое и систематическое толкование норм Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002г. №161-ФЗ. В части 4 статьи 8 указанного Федерального закона содержится исчерпывающий перечень оснований для создания государственных унитарных предприятий.  

Они могут создаваться в следующих случаях:  

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;  

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных  и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;  

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;  

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;  

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации  и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;  

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.  

Как следует из приведенного перечня оснований, ни одно из них не предусматривает возможности создания государственных и муниципальных унитарных предприятий в сфере охраны.   

Вывод о неправомерности создания государственных унитарных предприятий в сфере охраны основан также и на положениях Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция), одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999г. №1024 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.2000г. №903). 

Указанная Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, связанным с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также имущественные права Российской Федерации, вытекающие из ее участия в коммерческих организациях. 

В Концепции содержится ряд принципиальных положений, отражающих государственную политику по созданию государственных унитарных предприятий и учреждений и имеющих непосредственное отношение к решению вопроса о правомерности создания указанных предприятий и учреждений в сфере охраны. К их числу следует отнести, прежде всего, положение Концепции о том, что организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно–правовой формы. Анализ целей и задач унитарных предприятий и учреждений, созданных в сфере охраны, со всей очевидностью свидетельствует о том, что они могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы, а именно, обществами с ограниченной ответственностью (частными охранными организациями) и структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, имеющими право на создание ведомственной охраны.  

В Концепции четко прописано, что использование указанной организационно-правовой формы (унитарное государственное предприятие) обосновано исключительно в следующих случаях:  

- использование имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;  

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;  

- разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся  в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность;  

- производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;  

- осуществление деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;  

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;  

- осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;  

- осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности.    

Таким образом, данным Постановлением Правительства Российской Федерации был определен исчерпывающий перечень оснований создания унитарных предприятий.   

Четкое предписание о том, что сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо создание на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий допускается только в указанных случаях, содержится и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 06.12.1999 №1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», подписанном Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным.  

Анализ указанных оснований наглядно свидетельствует о том, что ни одно из них не предусматривает возможности создания государственных унитарных предприятий в сфере охраны. Более того, в Концепции содержится ряд выводов и положений, которые свидетельствуют о том, что и необходимости в их создании не имеется. Так авторы Концепции на основании проведенного анализа деятельности унитарных предприятий сделали следующие основные выводы:

- количество унитарных предприятий весьма значительно (на период принятия Концепции в Российской Федерации имелось 13 786 унитарных предприятий и 23 099 учреждений), основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства;  

- существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;  

- деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;  

- количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;  

- отсутствие четких критериев необходимости создания и функционирования унитарных предприятий. 

Кроме того, в Концепции отмечается, что предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде.  

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:  

- бесконтрольному управлению финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельному принятию решений о направлениях использования прибыли;  

- заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества.  

Важно и актуально для настоящего времени и положение о том, что задачи реализации Концепции являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти. Эти и другие принципиальные положения Концепции в последующем были точно воспроизведены в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».  

Не предоставляет права учреждения государственных унитарных предприятий в сфере охраны федеральным органам исполнительной власти и организациям, имеющим право на создание ведомственной охраны, и Федеральный закон «О ведомственной охране». 

В соответствии с частью 1 статьи 1 указанного Федерального закона ведомственная охрана представляет собой совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления. При этом ничего не сказано о том, что собой представляют эти органы управления, в какой организационно-правовой форме они должны создаваться, а лишь указывается, что структура органов ведомственной охраны, нормы численности работников ведомственной охраны, порядок организации их деятельности определяются положениями о ведомственной охране (часть 2 статьи 5).   

Из содержания данной нормы не ясно, что следует понимать под структурой органов ведомственной охраны. Учитывая, что термин «структура» в своем основном значении понимается как внутреннее устройство чего-либо, а внутреннее устройство связано с категориями целого и его частей, то под структурой органов ведомственной охраны следует понимать структуру органа управления ведомственной охраны, что и должно быть указано в положении о ведомственной охране. 

Таким образом, буквальное толкование указанного предписания позволяет сделать вывод о том, что разработчики положения о ведомственной охране (федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны) должны определить в нем, прежде всего, орган управления и лишь после этого его структуру. При этом при выборе организационно-правовой формы указанного органа управления они должны руководствоваться законодательством Российской Федерации с учетом правового статуса федерального органа исполнительной власти, имеющего право на создание ведомственной охраны. Другими словами, федеральный орган исполнительной власти, имеющий право создания ведомственной охраны, вправе определить орган управления ведомственной охраны только в той организационно-правовой форме, которую он вправе создавать для осуществления некоммерческой деятельности. Поэтому не случайно в части 2 статьи 5 Федерального закона «О ведомственной охране» сказано, что в положении о ведомственной охране определяется не орган управления, а структура органа ведомственной охраны (органа управления).