Конституция России и иные правовые акты об основных свойствах категории «охрана» как основании возникновения охранной деятельности (начало)

На страницах журнала «Охранная деятельность» и на медиапортале «Хранитель» неоднократно поднимались вопросы, связанные с толкованием категории «охрана». Однако эта категория имеет не только лексические, но и правовые свойства, которые непосредственно влияют на сущность охранной деятельности.

Целью настоящей публикации является определение основных правовых свойств категории «охрана» посредством анализа норм Конституции РФ и иных правовых актов России.

Во-первых, охранная деятельность влияет на укрепление основ конституционного строя России, поскольку содействует защите частной, государственной и муниципальной собственности (ч.2 ст.8). Во-вторых, она обеспечивает защищенность личных неимущественных (жизнь и здоровье) и имущественных прав граждан (земля, жилище и др.), а также способствует защите общественного порядка. В-третьих, будучи направленной на извлечениеприбыли посредством выполнения охранных работ (услуг), охранная деятельность способствует реализации гражданами своего права на занятие предпринимательством.

Однако соотношение охранной деятельности и Конституции РФ не ограничивается вышеперечисленными аспектами. Это связано еще и с тем, что любая правомерная деятельность, к которой относится и охранная деятельность, должна быть основана прежде всего на Основном законе государства. С одной стороны, это обусловлено тем, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России (ч.1 ст.15 Конституции РФ). Кроме того, ей не должны противоречить законы и иные правовые акты. С другой стороны, Конституция РФ содержит «фундаментальные принципы российской государственности»[1], на которых основаны многие виды правоотношений. Не являются исключением и отношения, возникающие из охранной деятельности.

Проведенный ранее анализ[2] позволяет сделать вывод о том, что в Конституции РФ не содержится термин «охранная деятельность», носемнадцать раз упоминается категория «охрана», выступающая основанием для возникновения этого вида деятельности. Следовательно, анализ конституционных норм позволит определить правовые свойства указанной категории и установить правовую сущность самой охранной деятельности.

Рассмотрим подробнее значение категории «охрана», обратив внимание на то, что она упоминается в нормах, закрепляющих основу конституционного строя, и в нормах других глав Конституции РФ.

Так, одной из основ конституционного строя является «охрана труда и здоровья людей» (ч.2 ст.7 Конституции РФ). Другой основой является охрана земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности проживающих там народов.

Категория «охрана» применяется в отношении прав и свобод граждан (гл.2 Конституции РФ). Однако мы не будем перечислять соответствующие нормы Конституции РФ, а проведем их небольшой анализ с целью классификации конституционных прав как объектов гражданских прав, в то же время выступающих и потенциальными объектами охранной деятельности.

Проведенный анализ позволяет классифицировать названные объекты следующим образом. Во-первых, это нематериальные блага. Так, конституционные нормы охраняют «достоинство личности» (ч.1 ст.21 Конституции РФ), «здоровье» (ст.41 Конституции РФ), «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью» (ст.52 Конституции РФ). Во-вторых, это частная собственность (ч.1 ст.35 Конституции РФ). В-третьих, это интеллектуальная собственность, которая охраняется законом (ч.1 ст.44 Конституции РФ). Заметим, что нарушения, обусловленные неисполнением указанных «охранных обязанностей», могут повлечь за собой применение мер юридической ответственности.

Категория «охрана» применяется для характеристики правомочий государства и его органов (гл.3 Конституции РФ). Так, охранаокружающей среды, памятников истории и культуры, особых природных территорий является прерогативой России и субъектов Российской Федерации. В совместном ведении государства и его субъектов находится и законодательство об охране окружающей среды (ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Охрана природы и культурных ценностей может выступать одним из оснований для ограничения перемещения товаров и услуг (ч.2 ст.74 Конституции РФ).

Категория «охрана» является и одной из обязанностей Президента РФ (гл.4 Конституции РФ) и Правительства РФ (гл.6 Конституции РФ). Например, глава государства принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности (ст.80 Конституции РФ), клянется охранять права и свободы человека и гражданина (ст.82 Конституции РФ). В свою очередь Правительство РФ осуществляет меры по охране собственности и общественного порядка (ст.114 Конституции РФ). Кроме того, обязанность по охранеобщественного порядка возложена и на органы местного самоуправления (ч.1 ст.132 Конституции РФ).

Резюмируя сказанное в Конституции РФ о правовой сущности категории «охрана», можно сделать следующие выводы.

Во-первых, Основной закон государства, обладающий высшей юридической силой по отношению к другим законам и правовым актам и являющийся обязательным для применения на всей территории России, содержит в своих нормах категорию «охрана».

Во-вторых, исследуемая категория применяется к объектам, которые в большинстве своем выступают объектами гражданских прав (собственность, нематериальные блага, интеллектуальная собственность).

В-третьих, категория «охрана» выступает в качестве обязанности Президента РФ, Правительства РФ и органов местного самоуправления.

Однако Конституция РФ не раскрывает содержания рассматриваемой категории, что заставляет обратиться к иным правовым актам.

Под иными правовыми актами в статье будут пониматься законы России[3], в названиях которых упоминается категория «охрана». В отличие от Конституции РФ и кодексов они содержат не общие принципы, а нормы, призванные регулировать конкретные правоотношения и обусловленные целью принятия соответствующего закона.

В качестве методологии оценки каждого закона будут использоваться два критерия. Первым является структура правоотношения:субъекты, объекты (материальные и нематериальные блага, по поводу которых возникают отношения), содержание (права и обязанности субъектов). Второй критерий основан на принципе деления права на частное право, к которому относится предпринимательство, и напубличное право, предназначенное для реализации функций государства.

Проведенный анализ позволяет классифицировать законы России, содержащие в названиях категорию «охрана», по следующим группам.

К первой группе относятся законы, в которых категория «охрана» используется как элемент наименования государственных органов, коммерческих и иных организаций, специальных подразделений. Ко второй группе относятся правовые акты, в которых «охрана» понимается как совокупность специальных действий и (или) мероприятий. К третьей группе относятся законы, в которых «охрана» выступает как средство обеспечения состояния защищенности материальных и нематериальных объектов (атмосферного воздуха, территорий, жизни, здоровья и др.).

Рассмотрим подробнее содержание законов согласно указанной классификации, начав исследование с актов первой группы.

Согласно ст.1 Федерального закона от 14 апреля 1999 года №77-ФЗ «О ведомственной охране» под этой охраной понимается совокупность «органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств», создаваемых уполномоченными федеральными органами государственной власти и организациями. Таким образом, в законе правовая сущность категории «охрана» проявляется через субъекты, объекты, права и обязанности субъектов, возникающих в этой сфере отношений.

Однако все ли из указанных элементов имеют частноправовую природу? Рассмотрим ответ на этот вопрос более детально.

Субъектами ведомственной охраны, непосредственно предназначенными для выполнения охранных работ (оказания услуг), являются коммерческие организации, созданные в форме федерального государственного унитарного предприятия. Право их учреждения принадлежит федеральным органам исполнительной власти и отдельным организациям (ст.5), что в полной мере соответствует требованиям гл.5 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994г. №51-ФЗ (далее – ГК РФ) об участии органов власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Объектами ведомственной охраны являются движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности федеральных органов исполнительной власти и отдельных организаций, созданных государством. При этом перечень объектов охраны утверждается указанными органами власти в порядке, установленном Правительством РФ (ст.5), что подчеркивает административные, а не гражданско-правовые основания возникновения прав и обязанностей.

В то же время охрана объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, может осуществляться и на основании договора. Это свидетельствует о признании возникающих отношений категорией гражданского права.

Содержанием правоотношений ведомственной охраны являются права и обязанности работников охранных организаций. По своей сути эти права и обязанности направлены на защиту охраняемых объектов, носят властный характер и регулируются административным законодательством.

Таким образом, отвечая на поставленный вопрос, следует подчеркнуть, что ведомственная охрана по своей правовой сущности имеет преимущественно публичный характер, в то же время, обладая и частноправовыми началами.

В Федеральном законе от 6 мая 2011 года №100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» правовая сущность исследуемой категории раскрывается через цель деятельности и элементы возникающих правоотношений.

Так, субъектами этой охраны являются общественные объединения, созданные с целью профилактики и тушения пожаров, а также проведение связанных с этой целью работ. Статус «общественное объединение», а также правовое регулирование рассматриваемых отношений посредством специального закона позволяют придать добровольной пожарной охране гражданско-правовой характер некоммерческой организации (ст.117 ГК РФ). Этому статусу соответствуют и отдельные принципы создания и деятельности названной охраны (равенство, добровольность, свобода в определении внутренней структуры и др.) (ст.3 ГК РФ).

Объектами добровольной пожарной охраны выступают нематериальные (жизнь и здоровье) и материальные (имущество) блага, которые нуждаются в профилактике и защите от пожаров. Содержанием отношений являются права и обязанности субъектов, обусловленные проведением профилактических, аварийно-спасательных и иных работ, связанных с тушением пожаров.

---