Системный подход к совершенствованию законодательства в сфере охраны

В последние годы в центре внимания всех площадок в сфере охраны центральное место занимают вопросы, касающиеся совершенствования охранного и  сыскного законодательства. И это не случайно, ибо от его качества в значительной мере зависит и дальнейшее развитие этих видов деятельности. Причем ставятся и решаются вопросы в основном глобального, системного характера, то есть касающиеся охранного и сыскного законодательства в целом. Это показатель зрелости охранного и сыскного сообщества, свидетельство того, что оно в настоящее время обладает необходимым для этого потенциалом. В своем выступлении я остановлюсь в основном на проблемах охранного законодательства.   

Характерной особенностью последнего времени является то, что охранное законодательство рассматривается как единая система, единое целое и одновременно   как составная, логически  непротиворечивая часть всей правовой системы российского законодательства. В настоящее время у охранного сообщества имеется четкое понимание относительно того, каким должно быть охранное законодательство в целом и в каком направлении оно должно развиваться. Отрадно отметить, что в отличие от прошлых лет, это понимание  относительно охранного законодательства материализовано в конкретных документах, законопроектах.   

Так на предыдущей Всероссийской конференции была утверждена Концепция развития охранного законодательства, в которой дан системный анализ действующего законодательства в сфере охраны в целом, на основе которого сделаны выводы о его несовершенстве, невозможности приведения его  в соответствие с потребностями современной практики охранной деятельности, научными разработками в этой сфере, российским законодательством и нормами международного права путем «латания» -  внесения в него отдельных изменений. В ней также определены основные направления развития охранного законодательства, даны конкретные предложения по его реформированию.   

За истекший период после утверждения охранным сообществом проделана большая работа по приданию указанной Концепции официального статуса. Так из числа экспертов – представителей охранного сообщества и заинтересованных государственных органов в Федеральной антимонопольной службе создана рабочая группа по доработке и реализации указанной Концепции, Плана мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики в сфере охранной деятельности». Указанная Дорожная карта представляет собой систему обоснованных предложений по изменению всего охранного законодательства, приведению его в соответствие с российским законодательством, нормами международного права, антимонопольным законодательством. Кроме того, за истекший год реализовано целый ряд положений Концепции развития охранного законодательства. Так был подготовлен проект Федерального закона «О частной детективной деятельности» и передан на рассмотрение и принятия решения о его внесении в Государственную Думу, ведется активная работа по подготовке законопроекта «О частной детективной деятельности». На площадке Общественной палаты Российской федерации формируется рабочая группа по подготовке рамочного Федерального закона  «Об охранной деятельности в Российской Федерации».   

В соответствии с идеями Распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г., которым утвержден План мероприятий  («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»   и в котором ставится вопрос о поэтапном выводе с конкурентных рынков федеральных государственных унитарных предприятий в Общественной палате были проведены по этой проблеме слушания с участием представителей правоохранительных органов, частного охранного бизнеса, унитарных предприятий в сфере охраны, По результатам проведенного слушания была принята резолюция, в которой содержится вывод о том, что создание ФГУПов в сфере охраны противоречит действующему законодательству и, прежде всего, Федеральному закону «О федеральных государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и вносятся предложения о их поэтапном выводе с конкурентных рынков охраны. Кроме того, было принято решение о формировании рабочей группы по подготовке Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской федерации».   

Несмотря на постановку и решение глобальных вопросов в сфере охранного законодательства, не оставались без внимания и вопросы частного характера, имеющие важное значение для сегодняшней практики.  Поэтому к настоящему времени в соответствии с Концепцией развития охранного законодательства было подготовлено более десяти законопроектов по таким актуальным вопросам, как расширение прав частного детектива и охранника, применение физической силы, дополнение видов детективных услуг, по исключению полномочий ведомственной охраны осуществлять охранную деятельность на коммерческой основе и по другим вопросам.   

Важно отметить, что в последнее время активизировалась работа на всех общественных площадках в сфере охраны. Это относится, прежде всего, к Общественной палате, Торгово-промышленной палате, Отраслевого отделения  НСБ «Деловая Россия»,  НП КЦРОСС и другим. Причем характерно, что при отстаивании законных интересов охранного бизнеса они выступают консолидировано,  что приводит к положительным результатам, как это было, например, при попытке Минэнерго осуществить передел рынка охранных услуг. Имеются положительные сдвиги в этом направлении и подготовке законопроектов.  

Вместе с тем, есть ряд проблем в сфере законодательства, на  которые хотелось бы обратить внимание участников Конференции и которые требуют пристального внимания и участия в их решении  всего охранного сообщества, понимания и поддержки со стороны государственных органов.   

Вызывает серьезную озабоченность  законотворческая работа по изменению законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, транспорта. В нем имеются нормы, касающиеся деятельности частной охраны, которые нередко противоречат основному закону, регламентирующему данный вид деятельности, устанавливают дополнительные требования к субъектам частной охраны и тем самым ставят их в неравные условия по сравнению с другими субъектами коммерческой охраны, нарушая тем самым антимонопольное законодательство. По существу в последнее время происходит растаскивание охранного законодательства по ведомственным сусекам, прикрываясь при этом благими намерениями о повышении безопасности указанных объектов. Причем происходит это путем предоставления права соответствующим федеральным органам исполнительной власти на создание государственных унитарных предприятий, что, как уже отмечалось, противоречит действующему законодательству, регламентирующему создание таких предприятий. Как известно, в соответствии с ГК РФ унитарное предприятие является коммерческим предприятием, основной целью которого является извлечение прибыли.   

Чтобы не допустить дальнейшего размывания законодательства в сфере частной охраны, необходимо, во-первых, признать неправильной практику внесения в отраслевое законодательство норм, регламентирующих частную охранную деятельность. Такие нормы должны быть только в Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Во-вторых, в ближайшее время следует подготовить и внести законопроект примерно следующего содержания: «Порядок осуществления частной охранной деятельности на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Федеральным законом. Нормы, касающиеся правового регулирования частной охранной деятельности и содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. Если вновь принятый федеральный закон противоречит настоящему Федеральному закону, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Федеральный закон».   

Далее, до сих пор является острой и нерешенной проблема распределения  объектов между субъектами коммерческой охраны. Существующий порядок распределения объектов охраны противоречит, прежде всего, гражданскому законодательству,  нормам ВТО, антимонопольному законодательству. Основная причина сложившегося положения – отсутствие четких критериев для определения того, кто должен охранять тот или иной объект. В Концепции развития охранного законодательства дан ответ на этот вопрос – право выбора относительно субъекта охраны должно принадлежать собственнику или лицу, владеющему имуществом на ином законном основании. Такой подход полностью согласуется с нормами гражданского законодательства и, в частности, о свободе договора, о бремени содержания имущества, самозащите гражданских прав. Согласуется он и с законодательством, регламентирующим обеспечение безопасности объектов транспорта и топливно-энергетического комплекса, нормы которого возлагают обязанность обеспечения безопасности указанных объектов на собственника  или лиц, владеющими ими на ином законном праве. Поэтому собственнику должно быть предоставлено и право выбора средств обеспечения безопасности объекта, к числу которых относится и физическая охрана объекта. Государство лишь устанавливает стандарты обеспечения безопасности объектов и контролирует их соблюдение.  

Вызывает озабоченность и положение относительно принятия подготовленных законопроектов в сфере охраны. Как уже отмечалось, в настоящее время подготовлено таких законопроектов более десяти. Их актуальность не вызывает сомнения. Однако особой активности в их внесении не отмечается. Отдельные законопроекты лежат без движения десятилетиями. Нередко только трагические случаи служат поводом для их быстрого принятия, как это было, например, со статьей 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности». Эта статья была подготовлена еще в 1995 году, а  принята только в ноябре 2010 г. после совершения двух террористических актов на самолетах, вылетевших из аэропорта «Домодедово».   

Справедливости ради надо отметить, что не всегда тот или иной законопроект подготовлен на должном уровне, в соответствии с требованиями юридической техники, с учетом действующего законодательства, положений юридической науки. В ряде случаев имеет место слабая научная проработка законопроектов. Кстати, нередко для качественной подготовки законопроекта не используется даже имеющийся научный потенциал в сфере охраны и сыска. Отдельные законопроекты носят субъективистский, надуманный характер. В качестве примера можно привести ситуацию с утверждением Минобрнауки программу повышения квалификации частных охранников.  Минобрнауки, как заявил представитель указанного ведомства, на круглом столе в Государственной думе, не утвердил эту программу только потому, что в её проекте неправильно была указана профессия – вместо «охранник» «частный охранник». Представители образовательных учреждений по подготовке охранников предлагают заменить в Едином квалификационном справочнике профессий рабочих  название профессии «охранник» на «частный охранник». При этом они не удосужились посмотреть статью 1 Закона «О частной детективной о охранной деятельности» в которой термин «частный охранник» означает гражданин Российской Федерации. Поэтому указанное изменение потребует внесения соответствующих изменений в текст всего указанного Закона. Выход из этой ситуации простой. В проекте программы повышения квалификации указать правильно название профессии – «охранник» и все вопросы будут сняты.    

Примерно та же ситуация и с дискуссией по поводу так называемых савокеров. В чем только их не обвиняют, а контролирующие органы даже налагают штрафы за незаконную охранную деятельность, не понимая, что указанные лица никакого отношения к частной охранной деятельности не имеют. Их деятельность регулируется соответствующими нормативными правовыми актами и нести ответственность они могут только за их нарушение. Уместно при этом вспомнить и гражданский кодекс, в соответствии с которым собственнику предоставлено право на самозащиту своих прав, в том числе и права собственности. Другими словами, опять- таки собственник вправе решать, охранять ли ему свое имущество самому, заключить с охранной организацией договор на его охрану, либо вообще не охранять. Более того, если пойти по такому пути, то следует принять закон, обязывающий всех граждан заключать договоры с охранной организацией на охрану имущества под страхом какой-либо ответственности.  

И, наконец, в центре внимания охранного сообщества должна оставаться проблема ФГУПов. К её решению следует привлечь специалистов, прежде всего, в сфере гражданского законодательства. При этом важно отметить, что речь не идет об уничтожении ведомственной охраны, речь идет только о том, чтобы исключить право ведомственной охраны как федерального органа исполнительной власти заниматься коммерческой деятельностью в сфере охраны. Поэтому ведомственная охрана должна создаваться в форме структурного подразделения соответствующего министерства или в иной организационно - правовой форме, предусмотренной законодательством Российской Федерации.    

В заключение хотелось бы поддержать положения и идеи, заложенные в Резолюции Конференции и выразить уверенность, что они будут претворены в жизнь.