Запреты и ограничения в частной охранной деятельности: благо в реализации конституционных прав и свобод граждан или проблемы правового регулирования?

29/10/2013 Запреты и ограничения в частной охранной деятельности: благо в реализации конституционных прав и свобод граждан или проблемы правового регулирования?

Запреты и ограничения в частной охранной деятельности: благо в реализации конституционных прав и свобод граждан или проблемы правового регулирования?
12 декабря 2013 года исполняется двадцать лет со дня принятия Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ). С одной стороны, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о частной охране), практически являющийся «ровесником» Основного закона государства, должен соответствовать конституционным нормам. С другой стороны, частная охранная деятельность, юридический факт возникновения которой обусловлен принятием этого закона, способна оказать содействие как в защите основ конституционного строя России, так и в реализации конституционных прав и свобод граждан, то есть их благ. Например, этот вид деятельности может выступать одним из средств защиты частной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Такое положение обусловлено тем, что в современной России прослеживается устойчивая тенденция по передаче государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц, доля которой в структуре собственности на начало 2012 г. составляла 77%[1]. Сегодня такое имущество становится потенциальным объектом частной охраны.
Будучи направленной на извлечение прибыли посредством выполнения охранных работ (услуг), частная охрана в полной мере может содействовать реализации гражданами своего права на занятие предпринимательством (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Кроме того, предпринимательский характер частной охранной деятельности содействует решению государственной задачи по созданию «максимально широких возможностей для развития малого и среднего бизнеса»[2].
Развитие частной охранной деятельности способно влиять и на реализацию конституционных гарантий в области занятости и трудоустройства, поскольку содействует созданию дополнительных рабочих мест. Эта роль частной охраны особенно актуальна в контексте решения государственной задачи по «созданию и модернизации 25 миллионов рабочих мест», поставленной Президентом Российской Федерации[3].
По своей правовой сущности частная охранная деятельность направлена на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств. Следовательно, этот вид деятельности способствует защите личных неимущественных (жизнь и здоровье) и имущественных прав граждан, возникающих по поводу отдельных объектов конституционных и гражданских прав (например, жилища и другого имущества).
Охранная деятельность может быть использована и при защите интеллектуальной собственности (ст. 44 Конституции РФ), в том случае если ее результаты приобретают материальную форму и выступают объектом охраны.
Реализация перечисленных и иных конституционных положений посредством частной охранной деятельности становится возможной на основании Закона о частной охране, который в настоящее время является единственным правовым актом, непосредственно регулирующим отношения частной охраны. В практической деятельности это означает, что названный закон должен конкретизировать, развивать и совершенствовать нормы Конституции РФ, делая возможным их применение с целью защиты конституционных прав и интересов граждан, а также в решении современных государственных задач в области предпринимательства и в иных социально-значимых сферах человеческой деятельности[4].
Однако этот правовой акт имел и имеет пробелы, которые, несмотря на его пятнадцатую редакцию, содержатся как в динамике произведенных изменений и дополнений, так и в содержании запретов и ограничений частной охраны. Например, Федеральный закон РФ от 22 декабря 2008 года № 272-ФЗ, внесший большое количество изменений в Закон о частной охране, не отражает их предпринимательский характер. Напротив, как следует из названия, основной причиной его принятия явилось «совершенствование государственного контроля в сфере частной детективной и охранной деятельности», а не развитие частной охраны.
Кроме того, сам Закон о частной охране содержит запреты и ограничения, зачастую противоречащие ч. 3. ст. 55 Конституции РФ и не позволяющие гражданам и юридическим лицам в должной мере реализовать свое конституционное право заниматься предпринимательством. Так, согласно этой конституционной норме, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные нормы содержатся и в ч. 2, 3 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (далее – ГК РФ).
Однако действительно ли запреты и ограничения, закрепленные в Законе о частной охране, вызваны перечисленными конституционными и гражданско-правовыми основаниями?
Таким образом, ответ на вопрос, вынесенный в заглавие статьи, является целью публикации. Для ее достижения необходимо решить следующие задачи: 1) выявить и подвергнуть анализу нормы Закона о частной охране, содержащие запреты и ограничения; 2) предложить пути разрешения проблем правового регулирования частной охраны в исследуемой сфере.
Необходимо заметить, что объектом исследования будут выступать не все нормы Закона о частной охране, а только те из них, которые содержат запреты и ограничения, создающие пробелы в правовом регулировании и правоприменении частной охранной деятельности.
В начале публикации следует сделать уточнение о методологии проводимого анализа.
Во-первых, в соответствии с ст. 2 ГК РФ, Закон о частной охране является актом гражданского законодательства. Следовательно, запреты и ограничения, введенные этим правовым актом, формулировки понятий, правовой статус физических и юридических лиц и другие аспекты должны соответствовать не только Конституции РФ, но требованиям этого законодательства.
Во-вторых, одни запреты и ограничения могут быть прямо указаны в нормах рассматриваемого закона, другие – возникать из правовой сущности законодательной нормы, хотя в тексте самой нормы отсутствуют.
В-третьих, необходимо определить толкование терминов «запрет» и «ограничение». Для этого воспользуемся методами, предложенными знаменитым русским юристом Е. В. Васьковским. По мнению ученого, первым является словесное толкование, «имеющее задачей определить содержание нормы на основании смысла слов, из которых оно состоит»[5]. В словаре С. И. Ожегова термин «запрет» происходит от слова «запретить» и означает «не позволять что-нибудь делать»[6]. В свою очередь под словом «ограничение» понимается «правило, ограничивающее какие-нибудь действия, права». При этом слово «ограничить» означает «поставить в какие-нибудь рамки, границы, определить какие-либо условия»[7].
Таким образом, в публикации под термином «запрет» будут пониматься «нормы Закона о частной охране, действия государства и (или) его органов (организаций), не позволяющие осуществлять частную охранную деятельность в соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ».
Под термином «ограничение» будут пониматься «нормы Закона о частной охране, устанавливающие условия, рамки, границы осуществления конституционных и гражданских прав физических и юридических лиц в сфере частной охранной деятельности».
Поскольку Закон о частной охране содержит большое количество запретов и ограничений, а объем публикации ограничен, то статья будет изложена в двух частях.
Рассмотрим запреты и ограничения более подробно, присвоив им для идентификации порядковые номера.
Первый запрет основан на некорректном и противоречивом по отношению к гражданскому законодательству и к тексту Закона о частной охране использовании понятия «частный охранник» в контексте ограничений при оказании охранных услуг (ч. 4 ст. 3). Так, согласно этой норме, запрещается оказывать охранные услуги физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного охранника или частной охранной организации. Из указанной нормы становится очевидным, что охранные услуги может оказывать физическое лицо – частный охранник. В то же время анализ статей 1, 1.1 Закона о частной охране позволяет сделать вывод: частная охранная деятельность – это деятельность коммерческих организаций (частных охранных организаций), имеющих специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел по оказанию услуг физическим и юридическим лицам на возмездной договорной основе. Такой подход является вполне обоснованным, поскольку субъектом лицензирования и исполнителем охранных услуг по договору охраны выступает юридическое лицо (организация), но никак не частный охранник. Кроме того, в ст. 11 подчеркивается, что оказание охранных услуг, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел. Таким образом, несогласованность названных норм закона, приводит к пробелу, связанному с определением субъекта, имеющего право оказывать охранные услуги. Представляется, что устранение этого пробела заключается в исключении из исследуемого абзаца понятия «частный охранник».
Вторым ограничением является отсутствие возможности применения (в течение более чем трех лет) одного из видов охранных услуг, именуемого как «охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством РФ» (п.7 ч. 2 ст. 3).
Реализация указанного вида услуг позволила бы разрешить многие проблемы не только в сфере частной охраны, но и в сфере безопасности государства, поскольку названные объекты были бы надлежащим образом защищены от противоправных посягательств. Суть проблемы заключается в некорректном по отношению к гражданскому законодательству подходе в определении правого статуса этих объектов охраны, которыми, как правило, являются юридические лица. В настоящее время многие государственные органы, антитеррористические комиссии различного уровня пытаются самостоятельно определять правовой статус этих лиц. Например, в актах названных органов можно встретить такие наименования, как «критически опасный для национальной безопасности объект», «потенциально опасный объект», «промышленно опасный объект» и др. Кроме того, сами акты зачастую имеют гриф «секретно» или «для служебного пользования», поэтому присвоенный таким образом «статус» иногда не знают даже учредители этих юридических лиц.
Поскольку права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом, представляется, что и правовое положение физических и юридических лиц должно определяться этими же правовыми актами, а не актами Правительства РФ. Например, статус «опасный производственный объект» устанавливается Федеральным законом РФ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», статус «объект топливно-энергетического комплекса» – Федеральным законом РФ от 21 июля 2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Такой подход является правомерным и универсальным, в противном случае исследуемый перечень объектов будет не сформирован, поскольку «важным для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения» может быть и продуктовая палатка, и супермаркет, и газовые сети, размещенные практически в каждом жилом помещение, и другие объекты.
Содержание третьего законодательного запрета (ч.3 ст. 11) заключается в том, что деятельность частных охранных организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, Перечень которых утверждается Правительством РФ[8] (далее – Перечень). Однако суть проблемы заключается в том, что такое ограничение не означает автоматического возникновения правоотношений с участием государственной охраны, как это понимают правоохранительные органы, понуждая при этом частных собственников к заключению договора охраны, ссылаясь на Перечень.
Этот вывод обусловлен следующим аргументами.
Во-первых, Перечень предназначен только для сферы частной охраны, поскольку ограничивает ее права в охране отдельных видов имущества, но не является источником правового регулирования для деятельности государственной и (или) ведомственной, вневедомственной охраны.
Во-вторых, указанные в Перечне объекты являются не идентифицированными. Это не позволяет окончательно установить их гражданско-правовой статус, предусмотренный ст. 54 ГК РФ, в том числе: наименование юридического лица, его организационно-правовую форму, характер деятельности, юридический адрес и другие критерии. Например, в п.13 Перечня указаны объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации химически опасных веществ. Нетрудно заметить, что такие вещества (ртуть, бытовой газ, бензин и др.) могут храниться у граждан и юридических лиц. Означает ли это, что квартиры и подсобные помещения граждан, объекты предпринимательской деятельности (аптеки, заправочные станции и др.) в обязательном порядке должны охраняться государственной охраной? Такое положение становится просто абсурдным.
Кроме того, в вопросе формирования перечней объектов различных видов охраны, законодатель использует двойные стандарты. Так в «Перечне объектов, подлежащих обязательной охране полицией»[9], охраняемые объекты имеют все предусмотренные ГК РФ реквизиты. Их наименования, например – «ФГУП «Автотранспортный комбинат» гаражный комплекс (г. Санкт-Петербург, ул. Книпович, д. 14)» – содержат соответствующие гражданско-правовые элементы наименования юридического лица. Этот стандарт однозначно позволяет идентифицировать объект, подлежащий охране полицией, что нельзя сказать об объектах, включенных в Перечень.
В-третьих, исследуемая часть статьи является некорректной и по отношению к актам, определяющим правовое положение государственной охраны, объекты которой определяются либо соответствующими законами, либо в установленном ими порядке, но не Перечнем.
Обратим внимание на термин «государственная охрана», не подвергая при этом детальному исследованию сам Перечень. Важность такого подхода очевидна: не установив правовой статус государственной охраны, нельзя определить и перечень ее (государственной охраны) объектов.
Проведем небольшой анализ указанного ограничения. Термин «государственная охрана» появился в Законе о частной охране с момента принятия его в первой редакции (11 марта 1992 г.). В то время в этом качестве могла выступать «вневедомственная охрана», действующая в структуре МВД России, а само понятие «государственная охрана» в системе законодательства РФ отсутствовало. Очевидно, в момент принятия Закона о частной охране законодатель хотел отделить «частную охрану» от других видов охраны с участием государства, назвав его «государственной охраной», но при этом не сформулировал его понятие. Однако в 1996 г., с момента принятия Закона о государственной охране[10], рассматриваемый вид охраны получил законодательное закрепление и не может трактоваться иначе, чем это указано в названном правовом акте. Так, согласно ст. 1, «государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в РФ и исполнения международных обязательств РФ, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер». Как видно из определения, указанный вид охраны представляет собой федеральный орган исполнительной власти (Федеральную службу охраны) и имеет свой, достаточно определенный перечень объектов охраны. Например, согласно ст. 6 этого закона, к таким объектам относятся: Президент РФ, определенные федеральным законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица. Кроме того, государственная охрана не является разновидностью предпринимательства и не участвует в гражданском обороте, поскольку предназначена для реализации функции государства.
В таком случае возникает закономерный вопрос: о какой же тогда государственной охране идет речь в ч. 3 ст. 11 Закона о частной охране? Если это государственная охрана в ее толковании Законом о государственной охране, то почему тогда перечень объектов, подлежащих ей, определяется правовым актом о частной охранной деятельности.
Очевидно, в настоящее время в Законе о частной охране под «государственной охраной» законодатель понимает совокупность охранных организаций, учредителем которых является государство в лице федеральных органов исполнительной власти (организации ведомственной охраны и вневедомственной охраны). Однако согласно ст. 50 ГК РФ эти юридические лица имеют организационно-правовую форму коммерческой организациифедерального государственного унитарного предприятия (например, ФГУП «Ведомственная охрана Министерства обороны РФ», ФГУП «Охрана» при МВД России и другие). В таком случае положение этих организаций на рынке охранных услуг должно быть основано на признании равенства участников отношений, свободы договора, необходимости беспрепятственного осуществления прав и других принципах гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ). Это означает, что организации ведомственной (вневедомственной) охраны и частные охранные организации равным образом должны участвовать в гражданском обороте, посредством оказания охранных услуг. Однако сложившееся положение порождает новый вопрос и обусловленную им проблему: почему государство, вопреки основе конституционного строя о свободе передвижения услуг и принципам гражданского права создает беспрецедентные преимущества для «государственной охраны», выступающей в лице вышеперечисленных организаций по отношению к частным охранным организациям? Представляется, что действующая редакция Закона о частной охране и принятый в соответствии с ней Перечень не содержат ответа на поставленный вопрос. Это порождает монополию «государственной охраны» и исключает конкуренцию на рынке российских охранных услуг, что, в конечном счете, противоречит основе конституционного строя России (ст. 8 Конституции РФ). Кроме того, указанный пробел приводит к понуждению собственников закрепленного в Перечне имущества к заключению договоров с организациями ведомственной (вневедомственной) охраны и не позволят гражданам в должной мере реализовать свои конституционные права и свободы в области предпринимательства.
(Продолжение следует)


[1] Прасолов В. Негосударственная сфера безопасности – а что это такое и куда она идет? // Охранная деятельность: практический журнал. 2012. № 1-2 (133). С.42.
[2] Медведев Д. А. Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. // Рос. газ. 2011. № 290. 23 декабря.
[3] Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Рос. газ. 2012 . № 287. 13 декабря.
[4] См., подробнее: Шаронов С. А. Механизм правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации: Монография. Волгоград: Волгогр. научн. изд., 2013. С. 7-11, 152-170.
[5] Васьковский Е. В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. С. 98.
[6] Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1989. С. 219.
[7] Там же. С. 442.
[8]Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности: постановление Правительства Рос. Федерации от 14 августа 1992 г. № // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации.1992. № 8. Ст. 506. Прил.1.
[9] О перечне объектов, подлежащих обязательной охране полицией: Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 02.11.2009 № 1629-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 45. Ст. 5397.
[10] О государственной охране: федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 22. Ст. 2594.
 
Шаронов Сергей Александрович - доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент




Комментарии

Добавить комметарий к новости

Ваше имя:
E-mail:
Текст комментария:

Код с картинки:


Все новости