Принципы негосударственной охраны

 Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от 11 марта 1992 года N 2487-1 не содержит положений, определяющих принципы осуществления частной охранной деятельности в Российской Федерации. 

Несмотря на продолжающуюся научную дискуссию о возможности использования применительно к негосударственным субъектам безопасности (включая частные охранные организации) термина "негосударственные правоохранительные органы" наличие в частной охранной деятельности правоохранительной составляющей признается большинством исследователей. 

Предпосылка, в соответствии с которой негосударственная (частная) охранная деятельность характеризуется как коммерческим, так и правоохранительным сегментом в том или ином соотношении, объединяет, с нашей точки зрения, позиции ученых, по-разному оценивающих направленность указанной деятельности. 

Многие авторы, изучающие вопросы административно-правового регулирования частной охранной деятельности, также считают, что положения о принципах негосударственной охраны должны стать необходимой частью Закона. 

Следует согласиться с мнением перечисленных выше авторов. На наш взгляд, отсутствие принципов негосударственной (частной) охранной деятельности в профильном законодательстве противоречит сложившейся в нашем государстве практике административно-правового регулирования деятельности государственных (и негосударственных) субъектов, уполномоченных на осуществление правоохранительной деятельности либо на применение каких-либо отдельных правоохранительных мер. 

Действительно, деятельность негосударственной охраны, как уже было сказано выше, характеризуется наличием правоохранительной составляющей и делегированных государством мер принуждения, применяемых к правонарушителям, а соответственно - и наличием повышенной опасности несоблюдения или прямого нарушения прав и законных интересов граждан и организаций. Масштабы охранной деятельности весьма значительны. По данным МВД России, в Российской Федерации на 1 января 2012 г. в Российской Федерации фактически оказывают охранные услуги 24 700 частных охранных организаций. Статус частного охранника имеют 678 600 граждан Российской Федерации. Из них в прошлом являлись сотрудниками органов внутренних дел  96 600 человек, внутренних войск МВД России - 10 100 человек, органов безопасности – 8 400 человек, других правоохранительных органов – 7 300 человек, военнослужащих Министерства обороны Российской федерации – 37 300 человек. В общей сложности в частном охранном бизнесе занято более миллиона российских граждан. 

 

В то же время любая иная правоохранительная деятельность в Российской Федерации (за исключением исследуемой - негосударственной) регламентируется определенной системой принципов, основанных на международных и конституционных нормах и отраженных в соответствующих статутных законах. 

Представляется, что и сам процесс нормативно-правового регулирования негосударственной (частной) охранной деятельности, выработки ее стандартов, окончательного определения спектра применяемых мер принуждения и необходимых полномочий охранников тормозится в том числе и из-за отсутствия решения вопроса о конкретизации принципов, лежащих в основе частной охраны. 

Уже более десяти лет на уровне Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при участии Правительства Российской Федерации и МВД России в рамках законопроектов, представляющих собой варианты новой редакции Закона, предпринимаются попытки внести в Закон соответствующие принципы деятельности , необходимость использования принципов охранной деятельности в законотворчестве нашла свое подтверждение в документах Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. Однако и по сегодняшний день указанные принципы еще не закреплены в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем деятельность негосударственной охраны. 

Полагаем, что такая ситуация обусловлена большой дискуссионностью, а соответственно, и сложностью принятия какого-либо из обсуждаемых вариантов редакции всего Закона в целом. 

При этом законотворческая практика показывает, что успешно проходят процедуру согласования и принятия отдельные статьи Закона либо изменения в существующие статьи, посвященные каким-либо конкретным вопросам нормативно-правового регулирования сферы негосударственной охранной деятельности. В частности, это относится к статье 11.1, а также изменениям в статьи 3, 11, 12, 17, 18, которые были внесены в Закон в период 2005 - 2006 годов. 

По нашему мнению, наступило время для включения в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" от 11 марта 1992 года N 2487-1 отдельной статьи - статьи 2.1 "Основные принципы деятельности негосударственной (частной) охраны". 

Источником для выработки соответствующих дополнений в Закон должны стать не только нормы международного права, Конституция Российской Федерации, установленные принципы деятельности ведомственной и государственной охраны, но и опыт, знания специалистов правоохранительных органов и руководителей частной охраны - ведь принципы затронут как правовые, так и тактические вопросы, определенные социальные и моральные аспекты. 

Ниже будут рассмотрены нормативно-правовые документы, имеющие, как представляется, наибольшее значение для изучаемого вопроса и позволяющие определить основное содержание принципов негосударственной (частной) охраны. 

В первую очередь это некоторые международные правовые акты, принятые в период 1948 - 1990 годов: 

- Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Международный пакт о гражданских и политических правах (закрепившие целый ряд положений, направленных на уважение, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, на необходимость соблюдения законности); 

- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (в котором, в соответствии со статьей 2 "при выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинство и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам", согласно статье 8 "должностные лица по поддержанию правопорядка уважают закон и настоящий Кодекс... предотвращают и всемерно препятствуют всем нарушениям таковых... (об имеющих место или возможных нарушениях. - Прим. автора)... сообщают вышестоящим инстанциям и, в случае необходимости, другим соответствующим инстанциям или органам, обладающим полномочиями по надзору или правовому контролю" и т.д.); 

- Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (установивший в принципе 2, что "арест, задержание или заключение осуществляются только в строгом соответствии с положениями закона и компетентными должностными лицами или лицами, уполномоченными законом для этой цели", в принципе 4, что "задержание или заключение... должны осуществляться в силу постановления или подлежать эффективному контролю судебного или другого органа" и т.д.); 

- Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (где, согласно принципу 11 (f) "нормы и положения о применении огнестрельного оружия... предусматривают систему отчетности...", в принципе 18 говорится в том числе о необходимости проходить "...непрерывную и тщательную профессиональную подготовку...", в принципе 22 установлено, что в случаях применения силы и огнестрельного оружия "правительства и правоохранительные учреждения обеспечивают эффективный процесс разбора и возможность осуществления... юрисдикции независимыми административными органами или органами, осуществляющими судебное преследование", и т.д.). 

Как видим, в перечисленных документах закреплен ряд общих и специальных норм, прямо или косвенно определяющих принципы деятельности лиц, занятых в правоохранительной сфере, в том числе: 

- комплекс норм, направленных на уважение, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, на необходимость соблюдения законности; 

- положения, провозгласившие необходимость поддержания профессионального мастерства лиц, занимающихся правоохранительной деятельностью, применяющих меры принуждения; 

- необходимость подконтрольности и поднадзорности действий лиц, применяющих принуждение (включая наличие системы отчетности о применении мер принуждения). 

Следует упомянуть, что используемый в некоторых из названных выше международных документов термин "должностные лица по поддержанию правопорядка" напрямую относится к сотрудникам государственных правоохранительных органов, а не к сотрудникам частной охраны. Тем не менее по смыслу изложенных принципов их действие должно распространяться на всех лиц, уполномоченных государством на осуществление правоохранительной деятельности и применение мер принуждения к правонарушителям. 

Конституцией Российской Федерации установлены следующие нормы: 

- в статье 2: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства"; 

- в статье 4 (части 2): "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации"; 

- в статье 8 (части 2): "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"; 

- в статье 15 (части 4): "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы..."; 

- в статье 45 (частях 1 и 2): "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом". 

В Конституции РФ закреплены и многие другие положения, тем или иным образом влияющие на определение принципов деятельности государственных и негосударственных субъектов на территории России. 

Таким образом, в международных и конституционных нормах фактически заложены принципы: законности; уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; равенства мер по защите всех форм собственности; самозащиты гражданских прав; подконтрольности и поднадзорности, а также поддержания профессионального мастерства лиц, занимающихся правоохранительной деятельностью, применяющих меры принуждения. 

Надо отметить, что при закреплении отдельных конституционных принципов в федеральных законах, устанавливающих статус различных субъектов правоохраны, применяются неполные (по сравнению с конституционными) формулировки (в некоторых статутных законах приводится принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, не включающий положения о защите этих прав и свобод). Вместе с тем в современном законотворчестве (например, в качестве принципа участия граждан в охране правопорядка) выдвигается не только уважение и соблюдение прав и свобод, но и их защита. Считаем, что данная позиция обоснована, особенно применительно к охранной деятельности. 

Далее мы полагаем, что принципы негосударственной (частной) охранной деятельности (в данной статье именуемые также принципами частной охраны) имеют неразрывную связь с сущностью и особенностями принуждения, применяемого частными охранниками. 

Представляется, что особой предпосылкой для совершенствования административно-правового регулирования применения мер принуждения в негосударственной (частной) охранной деятельности выступают гражданско-правовые отношения, предусматривающие поручение охране действий, связанных с ограничением прав других лиц при защите законных прав собственных клиентов. Речь идет о принудительных действиях по реализации правил, установленных заказчиком охранных услуг, не закрепленных законодательно в качестве мер принуждения, применяемых частными охранниками. 

Не будем в настоящей публикации вдаваться в подробное обоснование приведенного выше тезиса. Скажем лишь, что считаем данное утверждение истинным, исходя хотя бы из следующих предпосылок: 

- с одной стороны, поручение охране действий, связанных с ограничением прав посетителей охраняемых объектов от имени заказчиков (например, с ограничением перемещения посетителей объекта охраны при обеспечении пропускного режима) происходит де-факто повсеместно, на большинстве охраняемых частной охраной объектов (часто - без учета возможности возникновения конфликта конституционных прав: права владения, пользования, распоряжения имуществом и права на свободу, свободу передвижения, личную неприкосновенность). При этом заказчики охранных услуг, устанавливая необходимые им правила поведения на объектах, действуют в одностороннем порядке, реализуя имеющееся у них согласно части 2 статьи 45 Конституции РФ  право "...защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом" (что в контексте данной статьи и именуется самозащитой гражданских прав); 

- с другой стороны, согласно самому определению частной охранной деятельности, данному в статье 1 Закона, оказание охранных услуг происходит "в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов", что вместе с институтом крайней необходимости и при условии оформления определенной подтверждающей правомочия документации  уже составляет некую (хотя, на наш взгляд, и недостаточно "полновесную") правовую основу для действий охранников по обеспечению самозащиты гражданских прав заказчиков охранных услуг. 

- вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства", что подтверждает необходимость прямого административно-правового регулирования принудительных действий охранников, связанных с ограничением чьих-либо прав (такие ограничения могут быть установлены с условием соблюдения особых норм, предусмотренных для защиты прав человека и гражданина, например статьи 11 Международного пакта о гражданских и политических правах , согласно которой "никто не может быть лишен свободы на том только основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство"). 

Однако приходится с сожалением констатировать, что сложившаяся практика участия охраны в обеспечении действенности правил, установленных заказчиком охранных услуг в целях самозащиты гражданских прав, до сих пор не нашла своего формального закрепления непосредственно в нормах, установленных Законом. Дополнительные полномочия частным охранникам пока не предоставлены, хотя определенные шаги по разработке и принятию таких законопроектов и делаются. 

Кроме того, среди мер принуждения, правом на реализацию которых государство уже наделило частных охранников (задержание лиц, совершивших противоправное посягательство на охраняемое имущество, применение оружия и специальных средств), а также среди новых мер принуждения, вносимых в законодательство (в частности, применения физической силы, проверки документов у посетителей, осмотра транспорта и вещей - прав охранников, позиционированных в законопроектах, проходящих в настоящее время обсуждение в Государственной Думе ФС РФ), автор считает необходимым выделение двух групп - мер вспомогательного принуждения и мер самостоятельного принуждения. 

На наш взгляд, при проведении классификации по указанному критерию актуальным представляется определение места прежде всего тех мер принуждения, которые уже установлены для охранников законодательно. 

К мерам вспомогательного принуждения в целом следует отнести все меры, предусматривающие обязательный переход полномочий по их реализации от частных охранников к сотрудникам правоохранительных органов. Такой мерой на сегодняшний день является задержание, применяемое в частной охранной деятельности. В соответствии с текстом статьи 12 Закона лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемое имущество, "может быть задержано охранником на месте правонарушения и должно быть незамедлительно передано в орган внутренних дел (милицию)". 

К самостоятельному принуждению, по мнению автора, необходимо отнести меры принуждения, реализация которых начинается и заканчивается частными охранниками самостоятельно. Принуждение в указанном случае может предполагать возможное участие (привлечение) сотрудников правоохранительных органов в процессе реализации или по завершению принудительной процедуры либо информирование правоохранительных органов (уже в качестве обязательного элемента), что не меняет "самостоятельной" сущности применяемых мер. Такими мерами следует считать осуществляемое охранниками применение оружия и специальных средств, порядок и случаи которого установлены статьями 16 - 18 Закона. 

Исходя из целей определения взаимосвязи применяемого в частной охране принуждения с принципами частной охраны, представляется уместным обобщение особенностей и сущности принуждения в частной охранной деятельности в следующем авторском определении: 

принуждение в негосударственной (частной) охранной деятельности - особый вид правового принуждения, реализуемый в рамках негосударственной правоохранительной деятельности частной охраны, регулируемый преимущественно нормами административного права, включающий в себя как вспомогательное, так и самостоятельное принуждение, основанный на международных и конституционных нормах, нормах административного и уголовного права, в ряде своих проявлений имеющий связь с гражданско-правовыми отношениями. 

Следовало бы ввести в настоящее определение и дефиницию о том, что принуждение основано на принципах негосударственной (частной) охранной деятельности, закрепленных в Законе, но до появления в Законе соответствующих положений это представляется некорректным. 

Далее видится уместным разделение принципов частной охраны на общеправовые - наиболее важные правовые принципы, характерные для любой правоохранительной деятельности, и на специальные - отражающие характерные особенности или играющие особую правовую или социальную роль для частной охраны, имеющие особое практическое значение для частной охранной деятельности. При этом вторая труппа принципов, как представляется автору, должна, кроме того, объединять в себе все принципы, не вошедшие в первую, "общеправовую" группу (управленческие, тактические и т.п.). 

На основе изложенного полагали бы закрепить для негосударственной (частной) охраны общеправовые принципы: 

- уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 

- равенства мер по защите всех форм собственности; 

- законности; 

- поддержания профессионального мастерства; 

- подконтрольности и поднадзорности, а также специальные принципы: 

реализации мер вспомогательного и самостоятельного принуждения, делегированных государством; 

реализации правил, установленных заказчиком охранных услуг в целях самозащиты гражданских прав. 

Приведенный (первоначальный) перечень принципов далее следует уточнить и дополнить. 

В порядке сравнительного анализа рассмотрим принципы, установленные для государственных субъектов охраны в соответствующих разделах законодательства о ведомственной и государственной охране. 

Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" в статье 3 закрепил для деятельности ведомственной охраны: 

- принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; 

- принцип законности; 

- принцип взаимодействия с государственными органами обеспечения безопасности. 

В статье 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" установлено, что государственная охрана осуществляется на основании следующих принципов: 

- законности; 

- уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; 

- централизованного руководства; 

- взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности; 

- непрерывности; 

- сочетания гласных и негласных методов деятельности; 

- подконтрольности и поднадзорности. 

Как видим, первые три принципа, установленные для ведомственной охраны, по тексту практически идентичны с соответствующими принципами государственной охраны, поскольку являются по своей сути общеправовыми принципами. К этой же группе следует отнести принцип подконтрольности и поднадзорности, который выделен в законодательстве о государственной охране и не прозвучал в качестве принципа деятельности для ведомственной охраны, хотя и реализуется в отдельном разделе статутного закона, посвященном контролю и надзору за ведомственной охраной. Наличие же или отсутствие иных принципов показывают, с одной стороны, просто различную полноту их репрезентации (в отношении, например, такого принципа, как непрерывность, свойственного, по мнению автора, всем видам охраны), а с другой - специфику деятельности конкретного субъекта охраны (принцип централизованного руководства, принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности государственной охраны). 

Продолжим выделение принципов, характерных для частной охраны. 

Полагаем, что социальная и правовая защищенность частных охранников (уже регламентируемая действующим разделом VI Закона) в связи с большим значением для эффективности работы частных охранников и обеспечения законности негосударственной (частной) охранной деятельности должна войти в состав общеправовых принципов частной охраны. В эту же категорию необходимо включить взаимодействие с правоохранительными органами, которое является обязательным компонентом деятельности частной охраны (в частности, Законом предусмотрено наличие обязанности частных охранников сообщать о фактах готовящихся или совершенных преступлений (запрет скрывать информацию о них); право субъектов охранной деятельности содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе; обязанность незамедлительно информировать о применении огнестрельного оружия и передавать в ОВД задержанных и т.д.). Принцип взаимодействия, как было показано выше, характерен и для государственных субъектов охраны. Профессиональное мастерство охранников подразумевает равным образом правовую грамотность и эффективность действий охраны с тактической точки зрения, и, по мнению автора, его поддержание должно также стать одним из общеправовых принципов частной охраны. 

Кроме того, необходимо упомянуть и об иных принципах, содержание которых на первый взгляд оставляет их несколько в стороне от основной канвы настоящего правового исследования. Это принципы оперативности, мобильности и непрерывности, а также принцип единства и взаимопомощи (или иначе - солидарности и взаимовыручки), необходимый при построении взаимоотношений между сотрудниками в подразделениях охраны. Принципы оперативности, мобильности и непрерывности следует внести в Закон из соображений тактического обеспечения охраны, обеспечения эффективности и качества оказания охранных услуг клиентам, то есть в конечном итоге также в целях защиты законных прав и интересов клиентов. Теми же соображениями, а также задачей формирования нормального морального климата в частных охранных организациях и службах безопасности мотивировано предложение принципа единства и взаимопомощи в подразделениях охраны. Последние принципы, мы полагаем, относятся к специальным принципам негосударственной охраны. 

Представляется целесообразным определить следующие общеправовые и специальные принципы негосударственной (частной) охранной деятельности. 

Общеправовые принципы: 

1. Принцип уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. 

2. Принцип равенства мер по защите всех форм собственности. 

3. Принцип законности. 

4. Принцип взаимодействия с правоохранительными органами. 

5. Принцип подконтрольности и поднадзорности. 

6. Принцип поддержания профессионального мастерства. 

7. Принцип социальной и правовой защищенности частных охранников. 

Специальные принципы: 

8. Принцип реализации мер вспомогательного и самостоятельного принуждения, делегированных государством. 

9. Принцип реализации правил, установленных заказчиком охранных услуг в целях самозащиты гражданских прав. 

10. Принципы оперативности, мобильности и непрерывности охраны. 

11. Принцип единства и взаимопомощи в подразделениях охраны. 

В целом в соответствии с целями настоящего исследования перечень принципов сформирован. Первые девять из одиннадцати выделенных принципов, по нашему мнению, имеют наибольшее значение для определения полномочий частных охранников и установления соответствующих мер правового принуждения в негосударственной (частной) охранной деятельности. Однако приведенный перечень принципов нельзя считать неизменяемым. Автор допускает возможность уточнения содержания отдельных принципов и дополнения перечня новыми принципами (в особенности - в отношении группы специальных принципов) в процессе дальнейшей научной работы по рассматриваемому направлению. 

На основе выводов, представленных в настоящей статье, сформирован проект по внесению изменений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от 11 марта 1992 года N 2487-1, а именно по внесению в упомянутый Закон статьи 2.1 "Основные принципы деятельности негосударственной (частной) охраны", который планируется к передаче для рассмотрения в рабочую группу Комитета по безопасности ГД ФС РФ. 

 

Об авторе Колясинский Александр Зигмундович - заместитель председателя Центрального совета учреждений по подготовке кадров российских охранно-сыскных структур, председатель научно-педагогического совета "Школы спецподготовки "Витязь", член экспертной групп по разработке профессиональных стандартов в охранной деятельности.