Выступление Шестакова В.И. на ТБ-форуме

12/03/2013 Выступление Шестакова В.И. на ТБ-форуме

Выступление Шестакова В.И. на ТБ-форуме
 
Одним из основных докладчиков на конференциях был Шестаков Валерий Иннокентьевич, выступления которого всегда вызвали интерес посетителей. Предлагаем вашему вниманию текст выступления на конференции НСБ, любезно предоставленный нам автором.
«О концепции развития охранного законодательства Российской Федерации»
Актуальность и значимость сегодняшнего мероприятия определяется не только его масштабностью и представительностью, но и тем, что на нем впервые за двадцатилетний период поставлены на обсуждение масштабные, конкретные и действительно необходимые для охранного сообщества проблемы, которые четко сформулированы в двух, взаимосвязанных единой идеей,  Концепциях – Концепции развития негосударственных структур безопасности и Концепции развития охранного законодательства. Уже сам по себе этот факт свидетельствует о том, что в настоящее время охранное сообщество созрело для постановки и решения масштабных вопросов, касающихся сферы охраны в целом, не зацикливаясь только на частностях. Как известно, не решив общие вопросы невозможно правильно решить и частные.  Об этом наглядно свидетельствует двадцатилетний опыт охранной деятельности. Подготовка и принятие указанных Концепций будет являться важным этапом на пути создания общей теории охранной деятельности, что позволит четко определить её место и роль в обеспечении национальной, общественной и экономической безопасности, защите прав и законных интересов заказчиков охранных услуг, предупреждении и пресечении преступлений, решить ряд других  проблем.
В своем выступлении я хотел бы остановиться только на Концепции развития охранного законодательства, обосновать ее необходимость, назвать цели и задачи на достижение и решение которых она направлена, довести до аудитории её основные, принципиальные положения, показать   направления развития охранного законодательства и пути их реализации.
Концепция представляет собой научно обоснованную  и объединенную единым замыслом систему взглядов на охранную деятельность в Российской Федерации, охранное законодательство и основные направления его развития, структуру и содержание федеральных законов в сфере охраны. Она направлена на повышение  роли охранного законодательства в регулировании разви­вающихся рыночных отношений в указанной сфере, а также содержит перечень нормативных правовых актов всех уровней, предлагаемых  к разработке и принятию.
Предлагаемая Концепция результат долголетней работы. Идея о её необходимости в общей форме появилась еще в девяностые годы, в период подготовки  Федерального закона «О негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) детективной деятельности», внесенным Правительством Российской Федерации. Однако в тот период она не нашла должного понимания и поддержки, ибо в то время необходимо было срочно решать другие проблемы и не только законодательного характера. Да и сам закон перед вторым чтением был отозван Правительством РФ.  В настоящее время имеются все объективные предпосылки для принятия предлагаемой Концепции и её реализации на практике.
Необходимость  разработки Концепции обусловлена рядом обстоятельств, а именно:
-  несовершенством действующего охранного законодательства, которое развивается хаотично и бессистемно, не отвечает требованиям современной практики охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере, международному законодательству;
- отсутствием научно обоснованных взглядов и конкретных предложений относительно путей и направлений развития охранного законодательства;
- объективно существующей потребностью внесения в охранное законодательство ряда изменений системного характера.
Наличие Концепции позволит также привести в систему все законодательство в сфере охраны,  устранить противоречия и пробелы, унифицировать терминологию, будет служить надежным ориентиром для законопроектной работы в последующем. Образно говоря, Концепция развития охранного законодательства – это своего рода Конституция  для охранного законодательства.
Необходимость в Концепции подтверждает и современная практика законотворческой работы. В настоящее время практически во всех значимых сферах законодательства, прежде чем приступить к разработке законопроектов, внесению в законодательство существенных изменений, разрабатывается и принимается концепция. Так, например, в последнее время были подготовлены и утверждены соответствующими государственными органами или должностными лицами Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации и ряд других. Представляется уместной такая практика и для законодательства в сфере охраны, ибо одной из главных причин некачественной подготовки и принятия нормативных актов в этой сфере, как раз является отсутствие внятной и утвержденной соответствующим образом концепции.
Концепция подготовлена на основе анализа практики охранной деятельности, российского и зарубежного законодательства в этой сфере, правоприменительной практики, научных разработок по данной проблематике, предложений и пожеланий представителей охранного сообщества, а также с использованием методов научного познания, и в соответствии с требованиями, предъявляемыми нормативными правовыми актами к подготовке и содержанию концепций. Она прошла апробацию в Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общественном объединении «Деловая Россия».
Серьезное внимание в Концепции уделено обоснованию необходимости совершенствования охранного законодательства. Анализ действующего охранного законодательства свидетельствует о том, что оно в значительной мере устарело и в основном регулирует вопросы, связанные с осуществлением государственного контроля в этой сфере и уделяет  мало внимания вопросам, касающимся  совершенствования охранной деятельности, созданию комфортных условий для охранного бизнеса. С одной стороны это вроде бы и правильно. Инициируя принятие тех или иных  нормативных правовых актов, государство решало свои задачи, связанные с совершенствованием государственного контроля в сфере охраны. Что касается другой составляющей охранного законодательства – создание благоприятных условий для развития бизнеса- то здесь, представляется, инициатива должна исходить, прежде всего, от охранного сообщества. Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. «государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью». Отсюда вывод - никто ничего за охранный и сыскной бизнес делать не будет. Думается, на это важное положение охранно-сыскному сообществу следует обратить особое внимание.
Анализ  охранного законодательства свидетельствует и о необходимости системного совершенствования законодательства в сфере охраны. Его «латание» путем внесения тех или иных изменений не решает имеющихся проблем, а только препятствует их решению. При всех  достоинствах действующего законодательства в сфере охраны не  следует забывать, что оно формировалось в те годы, когда Российская Федерация  делала первые шаги по пути рыночного развития. В это время мало кто представлял в полной мере всего многообразия форм, в которых будет развиваться охранная деятельность.
Вместе с тем, при разработке Концепции её авторы стремились к тому, чтобы  сохранить в охранном законодательстве  все то, что,  выдержало испытание временем, учесть накопленный опыт, зарубежное законодательство.
Важным аргументом, свидетельствующим о том, что  разработчики Концепции двигались в правильном направлении, служит и выступление президента РФ перед членами Правительства РФ 31 января 2013 г., в котором он подчеркнул необходимость совершенствовать нормативные правовые акты по всем направлениям.
Для краткой характеристики содержательных изменений охранного законодательства, предлагаемых в Концепции, представляется достаточным остановиться на основных её  новеллах, суть которых заключается в следующем.
1. В Концепции предлагается новый подход к пониманию охранной деятельности и охранного законодательства. Так под охранной деятельностью в ней  понимается деятельность субъектов государственной и частной охраны, направленная на защиту жизни и  здоровья граждан, имущества от противоправных посягательств. Другими словами, охранная деятельность субъектов государственной и частной охраны  рассматривается как единое, цельное,  взаимосвязанное и взаимообусловленное явление. Подобный подход обусловлен наличием общего предмета деятельности государственной и частной охраны (охрана имущества, защита жизни и здоровья), целями, на достижение которых направлена их деятельность (защита прав и законных интересов личности, общества и государства).
Такой системный подход к пониманию охранной деятельности имеет не только теоретическое, но и большое  практическое значение. Он позволяет четко определить место и роль охраны в обеспечении безопасности  личности, государства и общества в целом и каждого из ее субъектов в отдельности.
 Подобный подход к пониманию охранной деятельности позволяет также рассматривать как единое целое и  охранное законодательство, которое рассматривается в Концепции как самостоятельная отрасль законодательства, регулирующая правоотношения, возникающие в процессе осуществления охранной деятельности.
Охранное законодательство, как отрасль законодательства, включает в себя нормативные правовые акты, регламентирующие как государственную, так и частную охрану. Оно представляет собой взаимосвязанную и взаимообусловленную систему законодательства. Как свидетельствует практика внесение изменений в законодательство, регламентирующее один из видов охраны, существенно влияет на охранное законодательство в целом.
2. В Концепции определены основные принципы развития охранного законодательства, то есть сформулированы основные идеи, положения, которые дают представление о том, каким требованиям должно отвечать законодательство в сфере охраны и  чем следует руководствоваться при его совершенствовании.
В частности, охранное законодательство  должно:
- соответствовать Конституции Российской Федерации и, в первую очередь, требованию ее части 2 статьи 8 (признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности), а также нормам ВТО и международным договорам;
- объективно отражать баланс законных интересов государства, общества, охранного бизнес-сообщества, заказчиков охранных услуг и не устанавливать необоснованных преференций одной из сторон;
- быть ориентировано на создание благоприятных условий для развития охранной деятельности;
- устанавливать равные условия и стартовые  возможности для всех субъектов рынка охранных услуг;
- быть нацелено на поддержку государственной социально-экономической политики, направленной на антимонопольное регулирование и поддержку цивилизованной конкуренции;
- содержать запрет на оказание охранных услуг субъектами государственной охраны на коммерческой основе;
- исходить из того, что государственные органы, обладающие правом контроля за частной охранной деятельностью не могут быть субъектами рынка охранных услуг;
- четко определять предмет государственного контроля за частной охранной деятельностью с тем, чтобы исключить возможность избыточного вмешательства контролирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов.
3. В Концепции дан анализ действующего охранного законодательства, на основе которого сделаны  выводы о том, что оно:
- в значительной мере является устаревшим, содержит множество пробелов, не отвечает современной практике охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере, противоречит нормам внутреннего и международного права, зачастую использует непродуманные юридические конструкции;
- в основном ориентировано на совершенствование государственного контроля за частной охранной деятельностью и вследствие этого не способствует созданию правовых условий для её развития;
- не способствует созданию условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитию механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;
- содержит ряд дискриминационных по отношению к  частной охране норм и тем самым ставит её субъектов в неравное положение по отношению к другим участникам рынка охранных услуг:
- нуждается в коренном, системном изменении, затрагивающем его содержание, структуру и понятийный аппарат.
4. В Концепции определены основные направления развития охранного законодательства.
Разработчики Концепции предлагают принципиально новые  направления развития охранного законодательства, основанные на системном, комплексном и деятельностном подходах. Это позволяет рассматривать охранное законодательство как единое целое и в то же время как подсистему для вышестоящих правовых уровней (конституционного права, гражданского и др. отраслей права), анализировать элементы системы охранного законодательства (законодательство, регламентирующее деятельность государственной, частной охраны) и их взаимосвязи, а также помогает выработать научно обоснованные предложения по совершенствованию охранного законодательства как в целом, так и отдельных его элементов.  По сути дела, в Концепции идет речь  о формировании современной системы законодательного регулирования охранной деятельности, которая также рассматривается как единое, целостное явление. При этом принципиально важно сохранить в охранном законодательстве всё то, что выдержало испытание временем, было подтверждено практикой его применения, оправдало себя, исключив  из него все наносное, надуманное и мешающее поступательному развитию охранной деятельности. Важно и то, чтобы наше охранное законодательство не отставало от охранного законодательства зарубежных стран, соответствовало нормам международного права, было синхронизировано с конституционным, административным, гражданским, налоговым, трудовым правом.
Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемые в Концепции предложения о развитии охранного законодательства продиктованы исключительно интересами его дальнейшего совершенствования, что, естественно, положительно скажется и на качестве охранной деятельности.
Основными направлениями развития охранного законодательства являются:
1. Формирование новой отрасли права – охранного права. Это является одним из важных, принципиальных направлений развития охранного законодательства. В настоящее время имеются все предпосылки для формирования новой отрасли – охранного права. Важными признаками для выделения отрасли права являются наличие специфического предмета и метода правового регулирования. Оба эти признака присущи охранному праву.
Официальное признание охранного права, как самостоятельной отрасли права, имеет важное значение для дальнейшего развития
и совершенствования охранного законодательства. Её наличие важно не только для создания соответствующего имиджа, но и  будет способствовать созданию непротиворечивой системы охранного законодательства, позволит устранить имеющиеся пробелы, гармонично  вписаться новой отрасли в российскую правовую систему.
2. Формирование новой отрасли законодательства – охранного законодательства.
Появление новой отрасли права предполагает необходимость формирования новой отрасли законодательства – охранного законодательства. Это позволит систематизировать нормативные правовые акты в сфере охраны, унифицировать терминологию.
3. Подготовка новых федеральных законов в сфере охраны.
Согласно  Концепции необходимо принять следующие федеральные законы:
1. В первую очередь следует подготовить и принять Федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Он должен составить ядро правовой основы охранного законодательства, стать центром всего корпоративного законодательства, основным рамочным законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует четко прописать предмет правового регулирования, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия. В законе необходимо определить конкретные формы участия государственной и частной охраны в обеспечении национальной безопасности, общественного порядка и борьбе с терроризмом, их права и обязанности, которыми они должны при этом обладать.
В указанном законе следует прописать сферу деятельности каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участников охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.
2. Подготовка двух самостоятельных федеральных законов – «О частной детективной деятельности» и «О частной охранной деятельности».
Подготовка и принятие указанных законов, регламентирующих отдельно охранную и детективную деятельность, обусловлена следующими объективными факторами.
Частная детективная и охранная деятельности представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности. Между этими видами деятельности практически нет ничего общего, что давало бы основание регулировать их в одном законе. Детективная и охранная деятельности различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовому статусу субъектов, осуществляющих эти виды деятельности. Различна и их правовая природа. Охранная деятельность в основном нацелена на обеспечение сохранности имущества юридических и физических лиц, защиту жизни и здоровья охраняемых граждан, в то время как детективная – представляет собой разновидность юридической, розыскной деятельности, а ее содержанием является сбор сведений в рамках оказываемых сыскных услуг.
4. Внесение  изменений в действующее охранное законодательство.
Учитывая, что подготовка нового охранного законодательства представляет собой длительный процесс, наряду с разработкой новых законов целесообразно продолжить работу по внесению в действующее охранное законодательство изменений по актуальным вопросам, требующим незамедлительного законодательного разрешения, руководствуясь при этом положениями настоящей Концепции. Такой подход будет являться её апробацией.
Предлагается внесение существенных изменений в следующие законодательные акты: в ФЗ «О государственной охране», ФЗ «О ведомственной охране», ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», ФЗ «О полиции», Закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ».
5. Приведение подзаконных актов в соответствие с нормами федеральных законов, регламентирующих охранную деятельность.
Необходимость и важность этой работы обусловлены тем, что обилие
в охранном законодательстве подзаконных актов, в которых нередко содержатся противоречащие друг другу или не основанные и не соответствующие закону нормы, выхолащивает содержание закона, сводит на нет отдельные его нормы и положения. Все это порою порождает чиновничий произвол, создает благоприятные условия для коррупции.
С этой целью необходимо в первую очередь систематизировать указанные подзаконные акты и лишь после этого проводить работу по приведению в соответствие все подзаконные акты одновременно.
Предполагаемые результаты принятия Концепции
Настоящая Концепция является базовым документом, в котором излагаются система мер, необходимых для совершенствования охранного законодательства и конкретные предложения по их реализации. Она послужит основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, субъектов, осуществляющих охранную деятельность, общественных объединений при разработке законодательства, направленного на обеспечение безопасности  личности, общества
и государства.
Выводы и положения Концепции будут служить надежным ориентиром и методологической основой при разработке единой государственной политики в сфере охраны, охранного законодательства, создадут объективные предпосылки для активизации работы в этом направлении.
Реализация Концепции послужит мобилизующим фактором развития охранного законодательства, будет способствовать приведению его
в систему, что, несомненно, повлечет за собой повышение его качества, обеспечит стабильность.
Разработка и принятие законов, предусмотренных Концепцией, создаст благоприятные условия для развития всех видов охраны, повышения качества охранных услуг, будет способствовать совершенствованию государственного контроля и надзора в сфере охраны.
 Пути реализации Концепции
1. С учетом полученных замечаний и предложений доработать Концепцию и представить ее на утверждение соответствующим государственным органам. На практике Концепции утверждаются Указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, решением Государственной Думы РФ.
2. Из числа экспертов Комитета ГД по безопасности  и противодействию коррупции, представителей заинтересованных государственных органов, ТПП РФ, охранно-сыскного сообщества создать рабочие группы для подготовки нормативных правовых актов, предусмотренных Концепцией. Кстати, такая работа уже ведется. В настоящее время готовится ряд первоочередных законопроектов в сфере охраны и сыска, формируется состав рабочих групп.
Таким образом, законодательная реализация основных предложений Концепции развития охранного законодательства представляется назревшим шагом, направленным на необходимое и продуманное его совершенствование с целью более эффективного регулирования активно развивающихся рыночных отношений. Ее реализация будет содействовать последовательному устранению из охранного законодательства остатков как прежнего правопорядка, так и «рыночного романтизма» 90-х годов, постепенно ликвидируя его «переходный» характер. На этом пути авторы Концепции с благодарностью воспримут все серьезные и объективные замечания, направленные на реальное, а не надуманное улучшение охранного законодательства. Иначе говоря, работы хватит всем и надолго.




Комментарии

Добавить комметарий к новости

Ваше имя:
E-mail:
Текст комментария:

Код с картинки:


Все новости